报告称中国高尔夫人口突破百万 官员成球场保护伞

来源：法治周末  记者：高原

编者按：中国的高尔夫球场，正面临着一场史无前例的清理整治运动。

发端于苏格兰的高尔夫运动，于上世纪80年代被引进中国后，却逐渐发展成了“富人的游戏”，成为一种身份象征。

而为了彰显这种身份象征，国内的高尔夫球场往往大多讲究“贪大求全”，占地规模很多都在1200亩以上。问题也就接踵而至，违规占用土地甚至耕地，环境问题日益突出，尤其水资源浪费严重……

尽管国家近十年连发了11道禁令，中国高尔夫不但没有得到限制，反而逆势飞扬，迅猛增长。2014年，高悬在其头上的达摩克利斯之剑，终于真正落下。这是国家有令必行、有禁必止的一大措施，也是高尔夫行业的拐点。

高悬在高尔夫头上的达摩克利斯之剑，终于在2014年真正落下。

再过半年，确切地说是到2015年6月30日，如果你是一个资深高尔夫球友，你会发现原来的俱乐部或许已经退出历史舞台，也或许有了新的合法身份。

从2014年7月开始，全国掀起了一场高尔夫球场整治运动，而这次整治也被业界称为继2004年之后的政策紧箍咒。

政策紧箍咒源于一份官方文件——2014年7月前后，国家发改委、国土资源部等中央11个部委联合下发《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》(发改社会[2014]1496号)。

该文件明确，全国各地高尔夫球场按照取缔、退出、撤销、整改四类要求进行处理。

与以往禁令不同的是，这次整改给出了一个明确的时间表，取缔类球场必须在2014年12月31日结束，退出和整改工作则都必须在2015年6月30日前完成。

禁令之下，中国的高尔夫球场将何去何从？关闭或退出的球场，其会员的利益又该如何维护等问题，值得关注。

利剑落下

1月19日，上海国际高尔夫乡村俱乐部球场接到了上海市青浦区环保局发来的退出通知。

成立于1990年的上海国际高尔夫乡村俱乐部，是上海乃至华东地区第一个国际标准的18洞高尔夫球场。

因地处上海市饮用水水源二级保护区内，依据水污染防治法及国家发改委等11部委的上述通知精神，青浦区政府要求，该球场必须于2015年3月31日前退出。

这个消息对于上海国际高尔夫乡村俱乐部的会员们来说很是突然。但实际上，一场清理整顿高尔夫球场的行动早在2014年就已经在全国多地悄然展开。

“四川高尔夫球场除麓山和牧马山以外，全部接到整改通知，四川高尔夫或将几乎全军覆没。”1月8日晚，中国业余高尔夫球员刘强在其微博上发布了这条令他“稍感遗憾”的消息。

曾在北京一家高尔夫球场管理层任职的王猛(化名)向法治周末记者透露，由于受冬季气温所限，一般每年12月到来年3月，北方大多高尔夫球场都会歇业；但此轮球场封场检查，主要是为了配合政府整改要求，进行环境评测。

地处北京市朝阳区东五环外的观唐高尔夫俱乐部，2014年9月19日突然宣布关闭。当天，该俱乐部的部分球道就开始被铲除。

据媒体报道称，自2014年9月至年底，北京至少关闭了12家高尔夫球场。

与此同时，最早兴建高尔夫球场的广东，也正在进行一场大规模的清理整顿。

在广东省政府拟定的100家需要进行清理整顿的高尔夫球场名单中，5家将被取缔，8家退出，7家撤销。

中国这次对高尔夫球场的整顿，甚至引起了外媒的关注。《华尔街时报》评价认为，这次整顿可不是“一阵风刮过”。

关于这次达摩克利斯之剑真正落下的原因，有业内人士对法治周末记者分析说，中国高尔夫从引进伊始就被神秘化、高端化，而纵观这些年中国高尔夫的发展，其不仅消耗诸多社会资源，也成为很多腐败行为的避护所。

当然，中央政府祭出重拳整治，并不是要全面禁止这项运动，而是要使其朝着规范化的方向发展。上述业内人士表示。

挤出泡沫

要真正探究中央政府重拳整治高尔夫行业的意图，还得从高尔夫在中国的30年“妖魔化”之路说起。

“必须承认，在高尔夫发展的这30年里，确实也经历了无序发展的阶段。”崔志强说。

崔志强，原中高协秘书长，经历过中国高尔夫从引进到飞速发展再到如今的困局，在提到与中国高尔夫有关的政策时，他将其分成了三个时期：开放、限制和关闭。

高尔夫是改革开放的一个配套产物——为了吸引外商。那时的高尔夫，就像当时建造的五星级酒店、国际机场一样，其实就不是给大众准备的。渐渐地，高端、奢华、上流社会等词汇就成了高尔夫的标签。

而随着一些高级官员开始打高尔夫，1995年前后，社会上开始出现了另一种声音，认为，高尔夫球场已演变成政府官员和商人之间权钱交易的浑浊场所。

在崔志强看来，这段时间国家政策方面已经开始限制高尔夫的发展了。

其实，自1993年开始，国家就隔三岔五出台各种相关的政策法规，限制高尔夫球场的建设，且力度在逐年加大。

至于“关闭”，则源于2004年出台的暂停新建高尔夫球场的政策。

十年之后，2014年国家对高尔夫球场的整顿被崔志强认为是为高尔夫行业挤出泡沫的一个大动作。

尽管这次整治被媒体冠以反腐的名义，但在崔志强看来，这次整顿也是本届政府有令必行、有禁必止的一个措施之一。

有业内人士指出，本轮高尔夫球场整饬工作由中央最高层力推，这也意味着中国高尔夫球场将迎来命运的节点，地方违建与国家政策长达10年之久的博弈也许宣告结束。

从1993年颁布第一道禁令，至今已先后有11道禁令出台，但我国的高尔夫球场依然野蛮生长。

“虽然规格越来越高，但中央的禁令方向还不是很清晰。”中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心执行主任刘守仁说，“没有一项制度来明确哪些可以做、哪些不可以做的界限。”

因此，尽管禁令的规格越来越高，但崔志强认为国家的公信力还是受到了空前的挑战。

“国家没有明确的规定，再加上高尔夫行业属于多部门管理，国家旅游局，体育局，国土资源部、发改委等等，政出多门，往往到执行时就打了折扣。”刘守仁说。

而在崔志强看来，2014年对高尔夫的整治无论是对行业本身还是对产业、服务和投资来看，都是一次利好的信号。“这其实也是对新建球场的保护措施。”

直至目前，在2004年高尔夫球场的大限到来之后，并没有一个确切的官方统计数据来说明现在高尔夫球场的现状。

刘守仁告诉法治周末记者，除了曾经在国土资源部登记在案的10家高尔夫球场之外，从严格意义上说，其余的都不属于国家所规定的合规的球场。

这意味着，高悬的达摩克利斯之剑随时可能落到这些球场身上。

而这并非危言耸听，在刚刚过去的半年，高尔夫球场的关闭潮在北京、广东、山东等地轮番上演，一场清理整顿高尔夫球场的大幕，在全国迅速拉开。

捆绑的利益

根据朝向集团发布的《中国高尔夫行业报告》显示，全国高尔夫球场数量由2004年的178家增长至2013年的521家，我国高尔夫人口已突破百万，核心人口也从30万发展到40多万。

在数字飙升的背后，崔志强认为这和以往以GDP考核干部的政绩观不无关系。

“在可持续发展提出之前，我们政府考核干部是以GDP为硬指标，而高尔夫球场的建设恰恰符合了大宗土地开发、投资等条件，因此受到了地方政府的极大欢迎。”崔志强说，“也就是说，是政绩观的影响。”

这种说法得到刘守仁的认同。“地方政府明知道违规，但因为建一个高尔夫球场能带来税收、就业等方面的实惠，所以也就批准了。”

其实近年来来自政府层面的禁令，虽然主要围绕球场的用地问题，然而，禁令的辐射范围却影射到了整个高尔夫行业。

除了球场整顿升级之外，2014年5月中旬，北京地区高尔夫球场被纳入特殊用水行业，水费每吨由4元提高到160元。这让行业内叫苦不迭。

而高尔夫项目企业所得税的税率达到25%，远高于一般体育项目的税率。

行业数据显示，一座18洞高尔夫球场的投资成本在1.5亿元左右，每年的维护成本约为3000万元。

此外，新一届中央政府推行的“八项规定”，对国企和政府官员的行为进行规范，直接导致了球场生意直线下降。

“现在最好的时候，只有原来的40%。”北京一家高尔夫俱乐部高层对媒体表示，“现在算得上是最难的时候。”

“就现在的状况，这个数字对任何一家球场来说无异于天方夜谭。”有球场经理表示，“如果将高尔夫捆绑搞房地产，不仅可以作为球场经营的利益平衡点甚至是利润增长点。”

以昆明市区某高尔夫项目为例，该项目总用地3000多亩，其中1000亩用来建造别墅，按两万元每平方米计算，一幢300平方米的别墅可以卖到600万元，而按照0.3的容积率计算，1000亩土地可以建300幢别墅。这样算下来，18亿元资金就可以轻松收入囊中。

刘守仁每次到球场调研都会遇到球场老板和他哭穷，但心直口快的刘守仁每次也和那些老板反算一笔账，“和房地产的合作以及会员卡的发放让你们的资金基本已经回笼了”，每次话题至此，大家都不说话了。

在业内人士看来，房地产和高尔夫球场在过去十几年中迅速增长，二者密切的关系，让来自国家层面的“规范”屡屡未彰。“这与地方政府的政绩挂钩，因此，地方政府就是现如今高尔夫球场以各种非高尔夫名义出现的保护伞”。

卸下担子

“没有一个体育运动能有这样的命运。”中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心运营总监吴涌植无奈地说。

吴涌植同时还是一名资深球友，每每谈到高尔夫运动这些年走过的历史，他都很激动。“这是一项文化内涵非常丰富的运动，讲究的是服务和礼节意识，能培养良好的习惯，我打高尔夫球这么多年，从没见过哪一个球友迟到过。”

让他不解的是，这么好的一项运动，为什么到中国就变了味儿，而国家的一再治理，能否还高尔夫本来的清新样貌，也值得观察。

国际高球三巨头之一、著名的高尔夫球场设计大师加利？普莱尔，在中国担任过包括黄山卧虎高尔夫球场在内的多个球场的设计。

他对中国近期政府打击高尔夫球场项目的行动，不但没有感到沮丧，反而说：“我完全赞成中国政府的做法。”

普莱尔认为，中国应该重新考虑高尔夫运动，让这项运动变得更具可持续性。同时，他希望看到中国政府建设公共高尔夫球场，向普通老百姓开放这项运动。

面对消费者日益增长的需求，以堵代管的方法显然不再适用。

中欧陆家嘴国际金融研究院副院长刘胜军[微博]在接受媒体采访时认为，应该采取堵疏结合的方法来规范高尔夫行业的发展。

一方面遏制在高尔夫球场上的乱消费行为，尤其是管住政府官员、国企负责人等的灰色消费；另一方面，推出有效举措，疏导市场需求。

从有关举措来看，中央政府祭出重拳整治，目的在于使高尔夫行业能够朝着规范化的方向去发展，但目前尚无具体的规范措施出台。

高尔夫球场：大吸水器

法治周末记者 赵晨熙

在中国，高尔夫运动的“罪过”，除了占地问题之外，要数水资源与环境污染问题最为突出。

“不同于篮球、乒乓球等项目，高尔夫运动本身就是一项根植于大自然的户外活动，因此这项运动的发展也一直在与环境相挂钩，尤其是水资源。”

曾经发起过“乐水行”等活动的环保NGO组织“志绿智”创始人张俊峰在接受法治周末记者采访时强调，作为严重缺水的中国，高尔夫的发展与稀缺的水资源一直是绕不开的矛盾。

短缺水资源的矛盾

“什么是高尔夫最大的乐趣？我觉得就是在打球的同时还可以很好地感受自然的气息。”北京市某口腔医院主治医师许文亮是一名高尔夫爱好者，工作之余，他有时会约上朋友到北京昌平区的一个高尔夫球场“挥上几杆”。

标准的双手持杆姿势，提臀，在胸前划出一道美丽的弧线……虽然能熟练地做出优雅的击球姿势，但许文亮告诉法治周末记者，挥杆和看球入洞并不是高尔夫真正令他“着迷”的地方，“打球过程中，走在绿油油的草坪上，与大自然亲密接触，我觉得这才是这项运动的精髓所在”。

在中国，高尔夫被定位为高端人群的运动，而像许文亮这样喜欢在运动时感受自然气息的人并不在少数，为了迎合这些“高端客户”的需求，高尔夫球场也在不断的“升级”。

曾经在北京某高尔夫球场管理层任职的王猛(化名)向记者坦言，在国际上，标准18洞高尔夫球场的球道总长度一般在5000米到7500米，洞间相距在100米到500米之间，占地面积一般为1000亩左右；而在我国，为迎合客户，高尔夫球场大多讲究“贪大求全”，占地规模很多都在1200亩以上。

除了球场面积的扩大，数量急剧增多也是一大特点，相关部门的统计显示，截至2013年年底，我国共有高尔夫场所521家。其中，仅2013年，全国新开业高尔夫场所就有47家，相比2012年，设施增长率为9.2%，18洞球场净增长率8.9%。

如此发展速度证明了高尔夫在中国的市场潜力，但随之而来也产生了诸多环境问题，张俊峰强调，这其中最严重的当属水资源浪费的问题。

“水资源可以说是高尔夫球场的命脉。”张俊峰解释称，高尔夫球场因占地面积大，并且植被主要是禾草，根系较高大植物不够发达，保持水土能力较差，因此其灌溉往往需要巨大的用水量。

他向法治周末记者举例称，一个18洞高尔夫球场，在降雨充足地区每天需要灌溉淡水1200吨左右，而在干旱缺水地则需要多达4000吨左右，按平均每天2600吨来计算，我国600多个高尔夫球场每天耗水就在156万吨以上，每年耗水大约超过5.6亿吨。

2012年4月8日，环保组织自然之友曾发布《北京高尔夫球场和奢侈性水消费》报告。报告主笔，中国林业编辑会员胡勘平曾向法治周末记者举了一个更为直观的例子，按北京有70多家18洞标准高尔夫球场来算，一年的总耗水量就要达到近4000万立方米，“这基本上和东城、崇文两个区居民一年的用水量相当，居民一年的用水就这么被打掉了。”

除了灌溉用水之外，张俊峰介绍，为了增加运动的复杂性和难度，高尔夫球场往往设有沙坑，为保持沙坑清洁的洗沙用水也造成巨大的水资源浪费。此前他曾做过调查，洗1立方米沙所需水为5到8吨，一个高尔夫球场每天洗沙所需水就在100吨左右。

张俊峰曾用一个高尔夫球场的用水量与同等面积耕地用来生产谷物的用水量做过对比，结果为前者是后者的46倍。

“一个高尔夫球场的投资和用水量若投入到农业当中，起码可以建起46个面积同样大小、旱涝保收的农场。”张俊峰无奈地表示，中国是人均淡水资源极度贫乏的国家，高尔夫球场对淡水资源的高消耗无疑大大加剧了环境负担。

过度用水监管不力

用水成本是高尔夫球场经营成本的重要组成部分，王猛向法治周末记者透露，在高尔夫球场，水费大概能占到四分之一甚至三分之一，如此大量的用水也大大增加了球场经营者的经营成本。

胡勘平指出，中国球场费水，主要是因为大多采用喷灌甚至是更原始的漫灌方式，“国外的球场现已采用滴灌技术，这与漫灌相比，用水量能差100倍左右，人家1吨水可以干的事，咱们要100吨，浪费必然严重”。

王猛告诉法治周末记者，为了减少水资源开销，有些高尔夫球场经营者也会采取掠夺河流、湖泊、水库等水资源，甚至偷偷抽采深层地下水。

上述自然之友发布的《北京高尔夫球场和奢侈性水消费》报告中就指出，调查团队通过对北京地区高尔夫球场的实地走访，发现这些高尔夫球场普遍存在粗放经营、过度耗水、过度超采地下水等情况。

“地下水属于社会公共资源，不是个人私有财产，却遭到了滥采滥用，转化成了商家的利润，这无疑是对大众公有财产的窃取剥夺。”张俊峰说。

事实上对高尔夫球场用水管理，相关部门是有规范的，北京市水务局2006年发布的《关于加强高尔夫球场用水管理工作的通知》，便规定高尔夫球场所有主要用水部位必须按照不同用水性质分别安装计量水表，直接取用地表水或地下水的高尔夫球场，必须进行水资源论证并申请取水许可。

但胡勘平表示，上述规定并未得到有效执行。他曾调查发现北京昌平区附近一些高尔夫球场没有审批自备井；在报批的几家中也存在报备用水量和实际用水量严重不符的情况。

2012年7月1日施行的《北京市节约用水办法》中也对包括高尔夫等在内的高耗水行业实行定额用水政策，并对超标用水部分收取累进加价费用，同时要求安装用水数据远传设备，接受水务部门的实时监控。

不过，王猛透露，实际中一些高尔夫球场会偷偷拆除或关闭远传设备，因为依照规定，即使被发现私自停用，也只是处以最高10万元的罚款，与高额的用水费相比并不算高。

张俊峰近期曾调查过北京一些高尔夫球场，发现有一些球场已经在使用处理后的城市污水，未对水资源造成过度浪费，但仍有球场没有依照规定使用中水和继续开采地下水。

在张俊峰看来，当前对高尔夫球场用水监管出现问题主要是因为一些高尔夫球场并未经过正式审批，水务部门无法掌握球场的实际用水情况，“它们中很多都将营业执照注册为体育文化产业园、住宅区健身会所等，而实际从事的却是高尔夫球经营”。

中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心执行主任刘守仁在接受法治周末记者采访时直言，当前国家对高尔夫运动并没有出台明确的整体性规范，这种相对“混乱”的局面，也使得相关部门在管理时面临执行和权责等问题，致使监管“大打折扣”。

打造环境友好型发展模式

针对高尔夫球场的用水问题，2014年5月北京再次“出击”，将高尔夫球场纳入特殊用水行业，水费由每吨4元涨至160元。这种“猛涨”也在业界引发震动，很多球场都开始认真思考如何建立可持续发展的节约型球场模式。

其实水资源问题只是高尔夫在中国发展中面临的一个尖锐矛盾，张俊峰指出，中国的高尔夫发展模式还可能对环境造成一些影响。

“高尔夫不仅需要广阔的草坪作为场地，更对草种质量要求很高，因此需要铲除地面表层的土壤及地面大量的野草、树木等，再根据需要人工设计配制新的土壤结构并种植草皮。”张俊峰表示，这样会使土壤更为脆弱，也可能破坏原有的自然生态系统。

据张俊峰介绍，目前国内多数高尔夫球场都是从国外引进进口草皮，这种舶来品一方面可能带来外来物种入侵的隐患，同时其在国内抗病虫性也相对较弱，致使球场需要大量使用除菌剂、杀虫剂等农药。而这些农药往往难以降解，其中含有的汞、砷等重金属元素有可能渗入到周围的水体、土壤或空气中带来污染。

尽管高尔夫发展可能会给环境带来影响，但张俊峰认为，高尔夫作为一项国际运动，在中国还是有潜在的发展空间，但应该学习西方不断研究适合本国的环境友好型高尔夫发展模式。

“比如在引进国外草种的同时，如果通过林业部门研究其特点，能研发出适合中国土壤种植的草种，而不是简单的‘拿来主义’，将对环境有所改善。”张俊峰认为，国外的高尔夫发展理念同样值得借鉴，“高尔夫是大众运动，在适宜的草坪就可开展，并非需要大面积圈地、将球场建设得极为奢华。”

中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心运营总监吴涌植对此表示认同，他在接受法治周末记者采访时强调，高尔夫可能会对环境带来一定影响，这就更要求中国的高尔夫发展应该借鉴国外的先进经验和技术，比如灌溉技术、雨水收集技术等，同时相关部门应加大监管力度，规范球场建设。

“国家应该制定统一的规章制度来从准入制度、球场规模、环保技术手段等方面规范管理高尔夫运动；球场企业自身严格自律，合法经营；再加之监管部门的有效监督。只有多方合力，中国的高尔夫发展才能逐步走向规范化。”刘守仁说。

高尔夫球场的占地困局

法治周末记者 陈霄

一个高尔夫球场，动辄占用上千亩地的面积，在土地资源紧张的国情下，禁令连年一道接一道，并不令人感到惊奇。

正如华南师范大学体育科学学院教授卢元镇一语道破的那样，“因其占地辽阔，因其非物质生产，因其服务对象面的狭窄，高尔夫沦为众矢之的”。

那些被通报的违规占地

2014年5月，国家发改委和国土资源部联合通报了5起违法占地、违规建设高尔夫球场的案件，基本可一窥高尔夫球场建设的现状。

5起案件中违法占地最多的是宁夏的某球场，违法占地2083.54亩，最少的是云南腾冲某球场，违法占地657.4亩。

在违法所占土地中，耕地往往是其中的重要部分，例如宁夏这家违法用地中，耕地占了1240.08亩。

在通报的北京案例中，违法占地900亩，其中基本农田828亩。

此外，5家球场均非以高尔夫球场的名义建设，而是借以体育公园、生态园、农业示范园、生态度假村的名义，这实际上也是国内多数高尔夫球场所采取的方式。

通报中称，这5起案件均为全国高尔夫球场清理整治工作开展以来顶风新建、拒不停工的高尔夫球场。

这其实已差不多是官方近年来的规定动作，例如2010年国土资源部通报的8起违规案件中，一半也涉及到高尔夫球场的违建问题。

高尔夫球场的占地问题一直以来不乏媒体关注，2011年，《中国青年报》曾根据公开资料对全国327个高尔夫球场进行了统计，发现总共占用了我国64万多亩土地，相当于此前一年全国批准建设用地726.75万亩的8%。

不过，正像全国究竟有多少家高尔夫球场缺乏精确的统计数据一样，全国范围的高尔夫球场违规占用土地的情况也一直没有官方或者民间的公布数据，长期半遮半掩的高尔夫球场，违规用地问题只能通过一些官方通报案件中推测全局。

在提到高尔夫运动在中国落地的困难时，卢元镇认为，恰恰是由于“占用耕地是中国经济最敏感的问题”。中国的发展空间相对于人口而言十分狭窄。改革开放三十余年，保护耕地已经成为社会共识。而对“圈地运动”的批判，最有说服力、最少社会争议的就是对高尔夫球场的指责。“因其占地辽阔，因其非物质生产，因其服务对象面的狭窄，高尔夫沦为众矢之的”。

以“地”为主的禁令

自上世纪90年代以来，国家涉及到高尔夫球场建设的各类文件多达十余部，其中绝大多数均以土地为主。

例如，国家层面最早关于高尔夫用地的政策见于1997年中共中央和国务院发布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，明确禁止征用耕地、林地、宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场等开发建设。

“这个指向是非常明确的，并且在后来也一直持续、强化，今后应该会越来越严厉。”中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心执行主任刘守仁在接受法治周末记者采访时表示。

至今广泛提及、各地开展运动频现于文件的2011年11部委联合发文，即《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》，也试图进一步规制高尔夫的违规用地问题，规定“所有高尔夫球场一律不得占用耕地、天然林和国家级公益林地，占用耕地和林地的必须全部退出”。

刘守仁分析十数年来国家出台的对高尔夫限制性规定称，防止占用耕地是其中最重要的原因，由于高尔夫球场占地面积大，不少地方建设的高尔夫球场存在大量占用耕地、林地的现象，不仅违反了我国严格保护耕地的基本原则，也严重损害了农民的利益，易引发社会矛盾。

刘守仁同时分析了现实中比较常见的球场违规用地情形，除了占用耕地、林地之外，还包括违规征用和出让土地，例如2006年高尔夫球场项目被列入禁止用地项目之后，再征用出让用于高尔夫球场的即属于违规建设。

还有违反国家对土地用途的管制、擅自变更土地用途，按规定高尔夫球场用地应属于建设用地分类下的商服类用地，但一些项目通过体育公园、绿化等名义取得土地使用权，这类土地属于公设用地中的景观休闲用地，若用于高尔夫球场建设属于违规。

国家林业局从2014年年底持续到今年的清理非法侵占林地专项行动，也将高尔夫球场违法使用林地作为清理排查的重点。

土地与高尔夫能否兼得？

发展高尔夫运动，需要场地，需要兴建球场，可是国内土地资源紧张、耕地红线不可触碰又是不争的事实。那么，土地与高尔夫是否只能“你死我活”？

行业内和研究者并不这么认为。

在2014年中国高尔夫俱乐部年会的论坛上，华彬集团董事长谈到自己曾与国家发改委人士讨论高尔夫未来的走势，坦言高尔夫未来需要做的是“规范运作”。

规范运作指的是高尔夫产业在滥用耕地、占领水源地等方面要严格禁止，如此才能够让其在符合政策法规的前提下顺利运营。

刘守仁认为，长期以来我们见到的都是各种各样的禁令、限制令，不能做这，不能做那，但可以做什么，应该怎么做，一直缺乏制度性的安排，缺乏相关的法律法规。

“所以我们能看到，禁止用地的规定很多，而且政出多头，但禁止用地的范围却也不尽相同，甚至有些还相互冲突，这难免会让(高尔夫)行业无所适从。”

卢元镇建议，受限于国家的土地政策，在我国发展高尔夫运动必须实事求是地规划使用丘陵荒地，而且不宜在那些人口密度大的农业大省发展。同时从气候上考虑，目前适宜发展的地区只能是开放程度较高、经济环境较好、交通条件便利的市县边界地区。

“为了防止一些地下高尔夫球场败坏这项运动的名声，有关体育行政部门要迅速实行标准化管理，取缔那些非法的经营单位，特别要禁止那些违反国家土地法律开发的假高尔夫球场招摇撞骗。”卢元镇说。

在执法日渐严厉、倒下的高尔夫球场名单渐长的目前，不去触碰违法用地的底线基本已在业内形成共识，对于习惯从夹缝中求生存的相关企业来说，困难只是在于，他们得摸准那些禁令之外的领地哪些是存有风险的。

高尔夫在国外

法治周末记者 赵晨熙

下课后约上三两朋友，背上球杆到附近的公园球场去打上两杆高尔夫，如今已成了李韵的一个习惯。

去英国上学一年多的时间，李韵已经从原来的完全没接触过高尔夫球，变成了一名高尔夫球爱好者。

“在国外，高尔夫球并没有被冠以类似国内‘土豪’和‘高端人群’这样的标签。”李韵告诉法治周末记者，在英国，高尔夫球就像足球、篮球一样普及，一般家庭里都会备有几副球杆，周末约上几个好友到附近的高尔夫球场打上几杆。

而且大部分的英国人打高尔夫并不请球童或开球车，而是选择自己背着球杆袋子，边走边打。最多弄个电动拉杆，把球包放上去，这样推起来比较省力，既省钱，又能强身健体。

“这种比泡吧、聚餐更健康、优雅的社交运动也是大家热爱高尔夫的原因。”李韵表示，国外的高尔夫运动并没有体现出所谓的“贵族气息”，更多的则是一种“全民绅士运动”的概念，“比如与朋友约好打球就一定不能迟到；自己打球和看别人击球时也不能大声说话。”

在中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心执行主任刘守仁看来，高尔夫运动之所以在国外发展火热，其中重要的原因就是高尔夫文化的发展及一整套制度规范的保障，“这都是中国发展高尔夫运动应予借鉴的内容”。

源起苏格兰

高尔夫的名字来源于英语“GOLF”一词的音译，它是由Green、Oxygen、Light、Friendship这4个英文词汇的首字母缩写构成，而这4个英文单词恰恰体现了高尔夫的精髓——绿色、氧气、阳光、友谊。

中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心运营总监吴涌植告诉法治周末记者，高尔夫虽然看似是一种以球杆击球入穴的简单球类运动，但实际上却是一项把体育锻炼和享受大自然乐趣集于一身的运动。

“不同于足球、网球等项目，在室外任何地方都可以划定场地，高尔夫的场地本身就是大自然，可以说是一项根植于大自然的户外运动，且受年龄影响较少，各年龄层只要掌握要点，都可以体会到其中的乐趣。”吴涌植说。

有关高尔夫这项运动的起源众说纷纭，但现在比较流行的说法是这一运动来源于苏格兰牧羊人的巧妙发明。

据说，很早之前，有一个苏格兰牧羊人，闲来无事，就用赶羊的木棍将石子不小心打进兔子洞，从而灵光一现发明了这项运动。

事实上，说苏格兰是高尔夫运动的发源地也并不为过。

因为苏格兰怡人的气候以及大片的牧场和优越的地理环境，使其在1744年便成立了史上第一个高尔夫球俱乐部——爱丁堡高尔夫荣誉社团(Honourable Company of Edinburgh Golfers)。

而近代高尔夫“一场18洞”的比赛规则就是在苏格兰所创立的，史上第一次高尔夫巡回锦标赛也是在苏格兰举办的。

不久后，现代化的高尔夫运动就由苏格兰传往英格兰，之后，普及到全世界。1766年在伦敦成立的The Blackheath Club，成为了第一家在苏格兰以外的高尔夫球俱乐部。

1787年，美国第一家高尔夫球俱乐部成立，并于1894年成立了美国高尔夫球协会(USGA)，据刘守仁介绍，目前美国约有大小高尔夫球场13000多个，已成为世界高尔夫第一大国。

人口不足500万人的新西兰则因国内有500多个高尔夫球场，以平均1万人就拥有一个高尔夫球场，成为了世界上人均拥有高尔夫球场最多的国家。

刘守仁指出，除了欧美等国，高尔夫球在亚洲也得到了一定发展，像日本目前约有2000多个球场，韩国也有500多个。

“现在高球界比较著名的比赛有4月大师赛、6月美国高尔夫球公开赛、7月英国高尔夫球公开赛等，同时2016年奥运会也将高尔夫正式列为比赛项目，这也是继1900年和1904年被列为奥运会比赛项目后，高尔夫又一次进入奥运会项目。”吴涌植强调，这些都足以说明高尔夫球已经从几百年前的一次“偶然发现”，发展成了如今的一项风靡全球的运动。

完备的管理体制

高尔夫球在中国一直被视为富人的“专属运动”，这主要是因为国内一些球场相对高昂的费用，不过在国外，作为一项大众运动，高尔夫球的费用并不算高。

李韵如今是纽卡斯尔一家高尔夫练习球场的高级会员，他向记者透露，当初办理会员的费用仅需29.99英镑，折合成人民币不足300元。

“平时去普通球场打标准18洞，一般每次也就花二三十英镑左右。”李韵介绍，英国一些有名的球场比如圣安德鲁斯老球场，打球费用会相对高些，但相比当地人的消费水平，高尔夫球的费用比较低廉。

李韵告诉记者，在英国有很多公共高尔夫球场，有些就建在城区附近的公园草坪，民众只要带着自己的球具就可以到那里打球，费用一般只有5至10英镑左右，不过也有一些企业家兴建的相对高端封闭的私人会员制球场，对普通民众限制性开放。

“国外对私人会员制球场建设管理比较严格。”刘守仁介绍，在国外某些地区，只允许建立公共球场，而在美国，如果想要建立私人制球场，审批合格后也必须在其他地方再建一个票价低廉的公共球场，供大众消费，对收费标准也有额度限制。“这些都使国外的高尔夫球发展更加亲民，促进其成为了一项大众运动。”

吴涌植补充指出，在国外高尔夫球场会员卡的发放也是有限制的，会依据球场建设资金来限制会员卡的金额及数量，同时会员卡发放不是由球场自行运作，而是要委托给中介机构进行发放，“这样一来就避免了像国内一些球场无限制发售会员卡，造成企业囤积大量资金；同时一旦球场出现经营问题，有第三方机构做担保监管，也会降低会员的风险”。

此外吴涌植强调，国外的官员可以自费到公共球场打球，但是被明令禁止到私人会员制球场消费打球，对此政府监督和公众监督都极其严格，一旦发现违规将严惩，以此来杜绝可能出现的以高尔夫为平台的腐败行为。

作为一项占地极广的运动，高尔夫自然与环境密不可分，刘守仁表示，虽然相比中国，英美等高尔夫发达国家，具有一定先天优势，比如草种好、绿地面积大、降雨充足等，但国外高尔夫机构和环保部门等也相当重视高尔夫与环境的可持续发展。

以美国为例，美国高尔夫球场草坪总监协会(GCSAA)1983年就和USGA联合设立了草坪研究和环境影响研究课题。

2003年，GCSAA基金会更名为高尔夫环境研究学院，目标是酷爱自然、尊重人类。USGA每年还会提供一定数额的经费对草坪改良及农药降解等做研究。

“一整套完备严格的规定是保证高尔夫与环境有效发展的保障。”刘守仁介绍，在国外建立高尔夫球场要经过严格的审批手续，比如在靠近自然水源地的地区是不允许建球场的，在球场经营中，对球场的用水、用药、收费乃至球童的行为准则等方面都规定得非常细致。

比如美国实行东、中、西部差别水价，因为西部相对缺水，水费就更高，而且对球场灌溉技术及自然水收集等都有要求，比如必须采用滴灌，并使用中水等。

有了统一规范，在监管上也会更加严格，吴涌植表示，国外高尔夫球用地审批等一般归区域政府负责，但对高尔夫运动的整体监管则由国家法定部门负责，比如韩国就是由国土交通部负责整体球场监管，对于没按规定执行的球场，处罚相当严厉，“这样避免出现多头负责下的监管漏洞”。

吴涌植表示，如今国外很多球场草坪不仅具有释氧固碳、蒸腾吸热、减尘滞尘、降低噪音等环境功效，还与城市废弃场地的开发、野生动物新栖息地等项目相挂钩，让人们体会到高尔夫运动魅力的同时，也兼顾了环境发展。

“高尔夫在国外的发展已经说明了这项运动的价值，中国的高尔夫发展可以更多借鉴国外的先进经验。”刘守仁强调，在不断了解高尔夫文化的同时，更应逐步建立起统一的整体管理制度，这将有助于这项运动在中国更加规范的发展。

高尔夫的中国30年

法治周末记者 陈霄

在中国发展了30年，时至今日，高尔夫是否属于一项运动，仍然存有争议，尽管它已被列为2016年的奥运会项目之一。

不过，这也只是伴随着高尔夫在中国发展历程中最不引人注目的争议，这项被贴满了各种标签的“舶来品”，从入境以来各种争议就如影随形，至今不休。

仅从政策层面，它就经历了“禁止、限制、暂停、规范”的过程。

在中国，高尔夫似乎已成为一只难以落地的球。

30年球场数量成谜

作为一项外来运动项目，伴随着改革开放的浪潮，高尔夫传入中国大陆是在上世纪八十年代，一开始率先兴起于广东等沿海地区。

1985年，香港商人霍英东在广东中山投资建成中国大陆的第一个高尔夫球场，即中山温泉高尔夫俱乐部。同年，具有官方背景色彩的中国高尔夫协会正式在北京成立。

由于当时的政策宽松，许多地方政府为改善当地的形象和投资环境，也对高尔夫项目充满激情，包括北京、上海、广东、天津、海南等省市，高尔夫得到蓬勃发展，球场接连不断地开工开业。

不过，尽管如此，高尔夫运动的消费水平一直偏高，从其一进入国内，就属于高消费项目。

“在那个时候，国内公众对高尔夫都还很陌生，主要是一些外商在打。”中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心运营总监吴涌植对法治周末记者说。

高消费项目，有钱人打球的印象，使高尔夫在随后被戴上了“贵族运动”的帽子，舆论对这项“曲高和寡”运动的指责也由此逐渐产生。

华南师范大学体育科学学院教授卢元镇认为，高尔夫运动最符合社会一定阶层的管理者和市场经济的控制者与成功者的心态，因而成为了他们钟爱的一项运动。

随着经济的发展，上述阶层迅速形成并扩大，这些人通常有较高的收入、较好的工作环境及条件，有一定的闲暇生活质量，“他们对高尔夫有着一种天然的亲和力”。

高尔夫球场在国内如雨后春笋般冒出为这一进程作了最好的注脚。

尽管30年发展至今，中国到底存在多少家高尔夫球场一直缺乏官方统计的准确数据，但来自民间调研的数据——朝向集团的高尔夫行业报告(朝向白皮书)表明，这项运动的场地多年来增长强劲，目前全国省份中仅有西藏尚未建有高尔夫球场。

2013年的朝向白皮书显示，高尔夫球场最多的前五个省份分别是广东、北京、海南、山东和江苏。

《人民日报》2011年的一篇报道称，当时全国的高尔夫球场已达600家。其中最为辉煌的黄金增长期集中在最近十年，2004年时全国高尔夫球场的数量仅有170家。

中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心执行主任刘守仁接受法治周末记者采访时表示，事实上全国高尔夫球场的数量并无精确统计，由于地方政府许多时候默认或者并非合法审批相关项目，不会上报，国家相关部门因此也未必掌握真实数据。

官方通报的数据与民间调研的数据相差甚远，2004年时，国土资源部在一次记者招待会上称，在此之前，国土资源部共审批了10个高尔夫球场建设项目。

30年政策“过山车”

吴涌植认为，这些年高尔夫在中国经历了“禁止、限制、暂停、规范”的过程，如今进入“政策冰冻期”。

中国政法大学高尔夫规则与文化研究中心统计了近年来关于高尔夫运动的法规政策，发现没有鼓励性政策，只有引导性、禁止性或限制性规定。

最早是在1993年，国务院批转国家计委《关于加强固定资产投资宏观调控具体措施的通知》就规定，对不符合国家产业政策、资金来源不落实、建设条件不具备、市场前景不明的在建高尔夫球场，停缓建设，且不宜新建。

1997年，中共中央、国务院颁布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让使用权用于高尔夫球场等高档房地产开发建设。

两年后，高尔夫被列为对环境可能造成重大影响的建设项目。

史上最严的高尔夫“限制令”下发于2004年，国务院办公厅[2004]1号文——《关于暂停新建高尔夫球场的通知》，要求各地暂停新的高尔夫球场建设，清理已建、在建的高尔夫球场项目，对于凡未经批准建设、擅自非法征占土地的，要依法进行处理。

2006年，国家开始征奢侈品消费税，高尔夫球具和用品涵盖其中。

同年，国土资源部和国家发改委发布《禁止用地项目目录(2006)》，高尔夫球场建设位列其中。自此，“高尔夫球场建设用地从限制变更为禁止”。

2009年，国务院发布的《关于加快发展旅游业意见》中，首次以中央政府的名义提到了高尔夫球场的规范发展。

民间也注意到了这种变化，朝向白皮书写道：“我们注意到对高尔夫一贯使用的‘限制、遏制、禁止、严禁’等词汇已经改换为‘规范发展’了，这是入奥以来中央政府首次正面提及高尔夫。”

随后专门针对高尔夫的一次行动是在2011年，国家发改委、国土资源部、监察部、国家旅游局等十一部委联合发文《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》，要求各地开展工作，并在当年6月底前将本地区所有球场名单及违规球场清理整治情况汇总并上报国家发改委。

上述标明了“特急”字样的文件表明，2004年的清理取得了一些成效，不过仍有地方违规建设高尔夫球场，“占用大量耕地和林地资源，造成了极坏的社会影响”。

“我们解读时注意到，文件传达出来的信息是，高尔夫要‘规范发展’，而不是不发展。”刘守仁说。

11部委的联合文件中由于提及了完全纠正、整改到位的球场可重新办理相关手续，被认为是规范行业发展和一直处于黑户状态球场转正的一个有利信号。

十年间，虽然禁令限令不断，高尔夫运动却在国内迅猛发展，球场数量剧增，运动人口飞涨。2011年国土资源部通报中称，全国违法占地、违规建设高尔夫球场问题扩展势头明显，而且从沿海地区向东、中、西部全面蔓延。

刘守仁认为，这些年来频繁出台的各类政策文件，其中有不少前后抵触矛盾之处，也迟迟没有专门的明确政策，可能决策层对高尔夫的定位和如何规范发展还没有清晰的观点。

进入2014年，随着反腐的推进，整治高尔夫球场再次旧事重提，11部委又联合下发《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》，仅从媒体披露来看，许多地方动了真格，整治力度大，取缔、退出、撤销、关停、整改高尔夫球场的新闻频见报端。

“一只难以落地的球”

卢元镇介绍，从规律上看，高尔夫运动会经历从平民中产生、升格为贵族化享受、又最终回落到大众运动的过程，这一过程的推进速度与经济、社会的发展进程直接相关。西方这一过程延续了数百年。

卢元镇认为，在我国，高尔夫变成大众休闲活动还缺乏足够的时间积累和文化积淀。“不同文化类型的冲突对高尔夫球产生的偏见，意识形态的差异对高消费生活方式的抵触，社会腐败的铲除对高尔夫的怪罪，都对高尔夫球在中国的落地形成离心力，让它不得不悬在空中飘荡。”他对法治周末记者说。

刘守仁认为，各种偏见导致了一直以来对高尔夫运动都以“限制”为主。这些偏见包括社会民众对高尔夫作为高消费贵族运动的抵触情绪，包括政府和官员对高尔夫运动不全面的理解和认识，也包括高尔夫行业产业对政策、对政府的偏见，共同造成了今天的局面。

典型的如将高尔夫与官员腐败挂钩，确实存在一些官员利用职权免费享受高价的高尔夫会员卡，高尔夫成为腐败的场所、方式。“其实这并非高尔夫本身的问题，哪一个行业又能完全没有腐败呢？”吴涌植反问道。

刘守仁走访过全国多个地方的高尔夫球场，发现事实上高尔夫球场真正盈利的极少，绝大多数是靠捆绑发展其他产业而维持生存，最典型的就是房地产。“高尔夫产业的附加值非常高，这也是地方政府乐于批准默许兴建高尔夫球场的原因。”

多年来对高尔夫层出不穷的禁令限令、反腐浪潮下地方政府动真格的肃清行动，也令高尔夫行业内开始反思此前的发展路径。

“一直以来高尔夫是一个伴生产业，到去年年底，整改结束后将剥离房地产和招商引资，以独立的姿态来面对社会，需要给社会一个独立的表象。”长江商学院全球化研究中心主任蒋德嵩在一次关于高尔夫的研讨会上说，高尔夫需要跳出来，重新审视公众对高尔夫的需求是什么。

全国高尔夫球会总经理联谊会创始人杨辉光认为，沟通很重要，公众对高尔夫有根本的误解，政府也对高尔夫有误解，要寻找与他们谈话的渠道，要把高尔夫球场用荒地建设的消息、高尔夫给当地人创造就业的信息表达出来。

湖南青竹湖高尔夫球会总经理谢磊则认为：“高尔夫有着与生俱来的傲慢，要知道国家的东西你是改变不了的，只能改变自己，去迎合国家的规则。”

十年前，卢元镇断言，因为经济迅速发展、体育产业的迅速发展、社会多元文化形态的形成、国民消费观念的变化，高尔夫球必会在中国落地。“今天我仍坚持这个判断，观点仍未过时。”他对法治周末记者说。

作为高尔夫球爱好者的吴涌植也持同样观点：“多年前，谁曾想到购买汽车这样的高消费行为会在今天如此普遍？经历长达十数年的政策冰冻期，高尔夫球场仍然野蛮生长，只能说明高尔夫前景看好。”