公路收费：一种更公平合理的用路者付费制度 兼谈国家财税体制改革下的收费公路发展模式转型-2014年12月新闻-中华人民共和国交通运输部

交通运输部科学研究院副研究员 杨建平

　　公路收费与收税模式的发展和内涵
　　“用路者付费”原则，是许多发达国家在公路基础设施建设发展资金保障制度设计中所坚持的基本原则。在实践中，“用路者付费”原则具体表现为两种发展模式：公路使用者税和公路通行费。下面以美国为例阐述这两种模式的发展和内涵。
　　在美国，利用公路使用者税作为主要资金来源建设发展公路基础设施，是上个世纪60年代以来的事情。在此之前以及更早期，美国公路建设发展是以收费为主的。目前由于收税筹资机制暴露出来的问题愈加突出，公路建设发展的收费筹集机制又再度兴起。
　　早期的收费公路发展。美国独立战争后即进入了第一轮公路大建设、大发展的时期，这一时期以收费公路公司的发展为标志。1792年美国开始建设第一条收费公路，即著名的宾夕法尼亚州费城至兰开斯特公路，也是美国第一条由碎石铺设的公路。在收费公路发展的高潮时期，康涅狄格州有50多家收费公路公司，纽约州有67家，其他的分布在马萨诸塞州等地区。其中著名的波士顿至纽伯里波特收费公路，全长32英里，建设成本为1.25万美元/英里。
　　到20世纪20年代，超过一半的美国家庭拥有了汽车，特别像纽约、波士顿、洛杉矶和旧金山等大城市，对公路基础设施的需求非常大。因此，通过征收通行费筹资的做法应用到了很多公路项目上，如：纽约市的荷兰隧道收费项目在20世纪20年代中期竣工通车，被称为“世界第八大奇迹”；20世纪30年代建设的金门大桥收费项目，为跨越海湾进入旧金山市打开了通路。
　　二战后高等级收费公路的发展。第二次世界大战使美国人对公路的重要作用有了新的认识，即公路尤其是高等级公路基础设施具有重要的国防功能。二战结束后不久，宾夕法尼亚州首先成功建设了高等级收费公路。在1945年到1955年的十年中，美国的许多州（主要是美国北部和东部地区）开始建设本州内的大通道公路收费项目。
　　在此期间，美国联邦政府出于国家经济发展和战略的需要，提出了贯通大陆的州际公路建设发展规划。然而，由于财政预算能力有限，加之建设成本上升等因素的影响，到1953年底仅完成了规划里程的1%。同时也暴露了由财政提供一般预算资金投资公路的弊端：不仅无法保证资金需求，更为重要的是其不具有长期性、稳定性，与公路事业发展的长期性相矛盾。面对州际公路建设的筹资困境，美国在采用公路使用者税之前，也曾考虑但最终否决了两种其他筹资方案。
　　一是通行费方案。在20世纪50年代，通行费已经成为美国许多州在公路建设方面的主要资金来源，因此通行费筹资成为一个重要的备选方案。但联邦政府认为，利用通行费为横穿大陆的州际公路系统筹资在管理上是不可行的，其中一个重要的原因是由于当时的电子信息技术不发达，要占用大量的人工去收费，是不可想象的事情。
　　二是债券融资方案。1955年，一个总统特别委员会建议组建一个新的联邦公路公司，通过发行30年期债券为州际公路建设筹资。债券由联邦燃油税和轮胎税的收入偿还。债券筹资方案有两个优点：一是不需要增加税收；二是政府债务的最高限额不会因此而增加，因为公路债券将记在一个独立的公司名下。但美国国会最终否决了这一方案，原因是建立一个独立的联邦公路公司将会削弱他们对项目的控制权，另外公司债券融资也会对政府预算制度构成威胁。
　　收费筹资机制暂停。在否决这两种方案后，美国国会在用路者付费的公平原则下，于1956年通过了《联邦资助公路法案》和《公路税收法案》，选择了以燃油税（公路专项税）为主体设立联邦公路信托基金。这样既保证了公路建设的专款专用，也可使资金安排在国会的控制之下。随后有关公路收费的提议被叫停。1963年启动了法案颁布前规划的最后一批收费公路项目。
　　收税机制陷入“困局”。收税筹资机制实施半个世纪后，2007年以来由于经济增长放缓和燃油节能新标准的出台（2012年8月奥巴马政府发布了较为严格的2017—2025年车辆燃油节能新标准），抑制了燃油消耗，导致燃油税收入增长放缓，联邦公路信托基金账户入不敷出。为弥补账户亏空，2008年国会批准从一般预算资金中向公路信托基金账户拨款80亿美元、2009年拨款70亿美元，并批准在2013年和2014年分别拨款62亿美元和126亿美元。根据国会预算办公室预计，到2020年公路信托基金账户将累计亏空820亿美元（假定维持基本支出加上通货膨胀因素）。
　　收费筹资机制再次提出。其实，早在20世纪80年代，由于政府投入不足（因为政府不能持续增加税收），一批早期建成的州际公路已经破损失修，导致国家公路系统显现出老化的迹象。在收税筹资机制陷入“困局”的情况下，近年来公路收费筹资机制又被再次提出。
　　再次提出收费机制的另一个原因是：识别车辆身份、记录和存储车辆信息的电子信息技术得到广泛应用，并且这种技术能够支撑公路收费的有效实施。电子收费（ETC）不仅能够大大降低公路收费的管理成本，而且不需要停车交费，可以避免“收费亭”收费方式带来的排队拥堵，进而减少车辆的运行成本，直接使社会公众受益。随着社会公众对ETC（具有便捷、准确、公平、保护隐私等特点）的熟悉和接受，非常有可能在不远的将来，使收费方式再次更广泛地应用到美国的公路项目中。
　　此外，收费机制也正在从其他角度被提出。如美国的一些社会群体提出，现行由政府部门提供的产品和服务，也能由私人部门提供，并且更有效率。如果能够通过收费提供投资补偿，公路基础设施被认为是私人资本愿意投资的领域。目前，随着私人资本投资公路的政策环境日渐宽松，一些大型工程建设管理企业认为，一个潜在的公路建设市场是存在的，只是尚未得到有效开发。现行政策准许各州将工程设计或工程建设承包给私人部门完成。但一些私人企业提出他们愿意以更有效率的方式（如同步设计与施工）投资整个项目。此外，一些私人企业认为他们投资、建设、运营整体项目的时代已经到来了。
　　公路收费与收税模式的内涵。在公路收费和收税两种模式此消彼长的发展过程中，有关对收费和收税发展理念的认识也在不断深化。目前，美国的国家决策机构和理论学界对此形成了以下认识。
　　公路使用者税——用路者付费代理制。基于燃油税的公路信托基金中的“信托（Trust）”一词，来源于私人信托，即一种委托代理关系（受托人为受益人的利益而持有财产）。公路信托基金作为公共信托，被看作是政府与公路用路者之间建立的一种“契约”关系。如美国住房公共工程委员会主席Bud Shuster曾声称：公路信托基金的使命“就是一份政府和美国出行者之间订立的合同”。一些非常相似的属性，使得对私人部门具有吸引力的信托制度设置，也在公共部门得到推行。即以燃油税为代表的公路使用者税，被认为是一种用路者付费制度。但由于燃油税并不直接对应着公路基础设施消费量（里程），其更容易被理解为是一种用路者付费代理制。
　　公路通行费——一种更公平合理的用路者付费制度。相反，由于公路通行费直接与使用的公路里程挂钩，更直接地体现了用路者付费的公平原则。因此，美国经济学界认为：公路通行费是一种更高级别、更体现公平原则的用路者付费制度。
　　我国收费公路发展模式亟待转型
　　国家深化财税体制改革特别是国务院43号、45号文件的规定，对当前我国收费公路政策发展提出更高和更为紧迫的改革要求，收费公路政策亟待调整和完善，收费公路发展模式亟待转型。
　　在美国，以州际公路为主体的国家公路系统是通过燃油税等公路使用者税、即采用收税筹资机制建立发展的。与其相对应，我国的高等级公路网是主要依靠收取车辆通行费、即收费筹资机制建立发展的。1984年国家为支持公路基础设施的快速发展，出台了“贷款修路，收费还贷”的收费公路政策。实施30年来，建成了公路网中约占97%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路。截至2013年年底，一级公路7.9万公里，二级公路34.1万公里，高速公路从无到有，通车里程达到10.44万公里，总里程跃居世界第一，实现了公路交通的跨越式发展。
　　近年来尤其是今年以来，随着国家财税体制改革的不断深入，政府性债务管理的不断规范，以及鼓励社会资本投资国家基础设施政策的不断完善，原有收费公路政策已不能适应发展需要，亟待调整和完善，当前的收费公路发展模式亟待变革和转型，需要建立政府财政保障与鼓励社会资本相结合的收费公路管理制度和发展模式。
　　国家财税体制改革的相关要求。今年下半年，国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），要求建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制；实施全面规范、公开透明的预算制度。其核心政策要点是：
　　 赋予省级政府适度举债权限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。
　　 地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。限额由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额在债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。
　　 地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理；专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。
　　 有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
　　 对地方政府性存量债务进行甄别，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务，并分类纳入预算管理。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。
　　 实施全面规范、公开透明的预算制度，将公开透明贯穿预算改革和管理全过程，充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用，建设阳光政府、责任政府、服务政府。
　　 积极推进预决算公开。细化政府预决算公开内容，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目。
　　 推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。
　　政府还贷公路要向政府债务性公路转型。根据国务院43号文件的规定和要求，当前我国政府还贷公路的存量债务，应当归类为地方政府专项债务，并且其未来建设发展属于通过发行专项债券融资的范畴，相应纳入政府性基金预算管理。藉此，随着国务院43号文的出台，在我国发展了30多年的政府还贷公路模式将完成历史使命，需要向政府债务性公路转型，“贷款修路、收费还贷”的筹融资机制必须要政府性债务“借、用、还”相统一的管理机制转型。
　　转型后的政府还贷公路存量债务，可申请发行地方政府专项债券予以置换并降低利息负担。根据交通运输部《2013年全国收费公路统计公报》，截至2013年年底，全国政府还贷公路债务余额为19715亿元。如果通过地方政府债券予以置换，以利息负担下降两个百分点计，每年可减少利息支出400亿元，占到了2013年全国收费公路通行费收入（3652亿元）的10%以上，可大大降低当前收费公路还本付息的压力，进而有效降低收费公路的政府性债务风险。
　　同时，按照国务院45号文规定的实施全面规范、公开透明的预算制度的要求，对转型后政府还贷公路的里程规模、投资、债务、收费标准、通行费收支等相关信息要向社会公开，全面接受社会监督。
　　经营性公路要向政府特许经营公路转型。根据国务院43号文件的规定，在地方政府性存量债务甄别中，属经营性债务的，则由经营企业承担偿债责任。同时，43号文明确要求剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务；投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。这意味着当前建设并管理着经营性收费公路的交通融资平台公司，将要转型为一般工商企业。转型后的交通融资平台公司可通过获取公路特许经营权，以市场化的融资方式继续建设和运营收费公路项目。
　　国务院43号文件在提出推广使用政府与社会资本合作模式时，明确了对有一定收益的基础设施等公益性事业的投资和运营属于政府特许经营的范畴，政府对投资者依法承担合理定价、财政补贴等相关责任。这就意味着经营性收费公路基础设施，要由当前的一般经营性属性定位转变为突出公益性的政府特许经营的属性定位，即经营性公路要向政府特许经营公路转型。
　　面向市场化的收费公路在政府特许经营的属性定位下，意味着政府部门要研究建立收费公路的特许经营制度。要明确特许经营的范围、方式、准入门槛、审核程序、退出方式、应急接管、资产处置等方面的内容。要统筹考虑特许经营权、合理定价、财政补贴，形成综合性调控机制，通过建立收费价格动态调整机制、超额收益分成和超低收益补贴制度，防止特许经营者获取过高的收益、保障投资者有长期稳定合理收益。
　　收费是实现公路基础设施持续健康发展的前提和基础。首先，实施政府特许经营制度，引入社会资本发展公路基础设施，其前提是要能够保障社会投资者有长期稳定合理的收益，而收益的主要来源则是向用路者收取的通行费。即收费是当前及未来国家推广使用政府与社会资本合作模式发展基础设施的重要前提和基础。
　　其次，根据国务院43号文件的规定，纳入政府管理的转型后的政府还贷公路，其所需偿还债务的资金来源也是纳入政府性基金预算管理的通行费收入。
　　第三，根据《2013年全国收费公路统计公报》数据，2013年全国收费公路还本付息和养护支出高达3500多亿元，如果停止公路收费，则巨额的债务偿还和养护管理费用支出，将使得政府背上沉重包袱，这是不可想象的。
　　当前，在国家全面深化改革特别是深化财税体制改革和投融资体制改革的新要求下，收费公路政策需要继续坚持，但更需要进行调整和完善。按照“用路者付费”的原则，一方面，集中一般公共财政预算资金，保障以普通公路为主体的非收费公路发展，为公众提供均等化的普遍服务；另一方面，利用社会资本或政府专项债券，建设以高速公路为主体的收费公路，为公众提供效率服务，并通过收取车辆通行费回收投资，保障公路的养护和运营管理。因此，必须加快推进收费公路政策的调整和完善，推进《收费公路管理条例》修订工作，进一步促进公路交通事业持续健康发展。