12月22日，十二届全国人大常委会第十二次会议在北京开幕，大气污染防治法修订草案（下称草案）首次被提交审议。
环保部部长周生贤在作大气污染防治法修订草案说明时指出，随着经济社会的快速发展，特别是机动车保有量的急剧增加，国内大气污染正向煤烟与机动车尾气复合型过渡，区域性大气环境问题日益突出，雾霾等重污染天气频发，现行法已不能适应新形势的需要，包括源头治理薄弱、管控质量单一、总量控制范围较小、重点难点针对不够、问责机制不严、处罚力度不够等。
现行大气污染防治法共66条。今年9月9日国务院法制办公布了《大气污染防治法》（修订草案征求意见稿），征求意见稿共八章102条。据《法制晚报》报道，修订草案交审稿为100条。
目前，草案全文尚未公布。11月26日，国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案）》。根据会议内容，草案增加了对重点区域和燃煤、工业、机动车、扬尘等重点领域开展多污染物协同治理和区域联防联控的专门规定，明确了对无证、超标排放和监测数据作假等行为的处罚措施。
根据目前媒体报道，草案仍未提及信息公开与公众参与等内容。此前征求意见稿公布后，自然之友、公众与环境研究中心等民间环保组织呼吁增加信息公开与公众参与专门章节。
草案取消50万元处罚上限
“过去这些年，大气污染一直在治理。之所以大气污染问题愈演愈烈，很多企业甚至连基本的守法都做不到，不该上的项目上了，该淘汰的项目淘汰不了，都跟违法成本低有关。”公众与环境研究中心主任马军在接受早报记者采访时说。
对于违法成本低的问题，草案有了较为详细的规定。
根据人民网报道，对于各种无证、超标、超总量、监测数据造假等污染违法行为，草案规定的处罚措施包括没收违法产品、没收违法所得、罚款、责令停产整治、行政拘留、责令停业、关闭等行政处罚，对受到罚款处罚拒不改正的，实行按日计罚。
按照9月公布的征求意见稿，被纳入“按日计罚”的行为包括：超过污染物排放标准或超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；未依法取得排污许可证排放大气污染物的；通过逃避监管的方式排放大气污染物的；建筑施工或者贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染的。
马军说，按日计罚能否有效实施，还要看能不能找到执法的动力。现行法律本身需要进一步完善，执法不严实际上是更大的问题。解决执法不严，需要在法律中引入一些强有力的措施。
根据草案，个人可能面临的最低处罚额为200元，情形如违规露天焚烧秸秆、违规燃放烟花爆竹等，企事业单位面临的最低处罚额则为2000元，像服装干洗店、机动车维修点未设置异味和废气处理装置等污染防治设施的，都可能面临处罚。
现行法律规定，造成大气污染事故的企业事业单位，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，根据所造成的危害后果处直接经济损失百分之五十以下罚款，但最高不超过50万元。
草案取消了50万元的处罚上限，代以倍数类惩罚标准。对造成一般或较大大气污染事故的，按所造成直接损失的1倍以上3倍以下计算罚款；对造成重大或特大大气污染事故的，按造成直接损失的3倍以上5倍以下计算罚款。
值得一提的是，草案大大强化了地方主管部门的环保责任，以法律的“紧箍”，促使“一把手”抓好环保。
草案规定了国家实行大气环保目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将大气环保目标任务完成情况纳入考核内容，作为对负责人考核评价的重要依据。对超过国家重点大气污染排放总量控制指标或者未完成目标的地区，省级以上政府环保主管部门应当会同监察等部门约谈当地政府主要负责人。
新增专章应对重污染天气
近两年，重污染天气频繁出现，使得重污染天气监测预警体系建设迫在眉睫。
草案中新增加的第六章“重污染天气应对”中的第72条规定，县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制或者禁止部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑物拆除施工等应急措施。
新华社报道称，即使是紧急情况，政府行动也应当审慎。报道援引中国政法大学环境法专家王灿发教授的话称，第72条就是立法授权政府可以行使紧急命令权，特别是发生严重大气污染紧急情况时，可以让机动车停止行驶、工厂停工等等。给予政府一定的紧急命令权，这是很多国家通行的规则，但是政府紧急命令权一定要具体化，比如规定污染达到什么程度、持续多长时间，都要制定具体的规定进行配套。
值得一提的是，草案规定，国家对重点大气污染物排放实行总量控制。周生贤昨日对草案作说明时介绍，根据现行法律规定，实行总量控制的“两控区”仅占全国国土面积的11.4%，不能适应全国总量减排的需要。
根据《法制晚报》报道，草案将“两控区”扩展到全国。
所谓“两控区”，是指酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区的简称。根据现行相关法律，划定“两控区”的总面积约为109万平方公里，占国土面积11.4%，其中酸雨控制区面积约为80万平方公里，占国土面积8.4%，二氧化硫污染控制区面积约为29万平方公里，占国土面积3%。
草案将排放总量控制和排污许可由“两控区”扩展到全国，并分配总量指标、发放排量许可证的原则和程序，对超标、未达标的将约谈主要负责人。
民间环保组织呼吁增加信息公开章节
需要指出的是，根据目前媒体报道，草案仍未提及信息公开与公众参与等内容。
今年4月通过的新《环境保护法》，因设专门章节“信息公开和公众参与”，而得到专家与民间环保组织的肯定。
马军指出，新《环境保护法》在信息公开与公众参与方面迈出了一大步，规定企业必须公开排放数据，环保部也在要求废气污染源适时公开，但相关内容都没呈现在9月公布的大气污染防治法修订草案征求意见稿中。
9月，大气污染防治法修订草案征求意见稿公布后，自然之友曾提出建议，认为作为大气污染领域的单项立法，大气污染防治法应与新《环境保护法》保持一致，设专章，详细全面规定在大气污染防治领域的信息公开与公众参与的内容。
上海交通大学环境资源法研究所所长、中国环境资源法学研究会副会长王曦对早报记者说，新《环境保护法》通过后，有一系列制度上的新规定，这些规定该在大气污染防治工作中得到贯彻落实。新《环境保护法》是环境保护领域的基础法律，大气污染防治法修订也应该跟上新《环境保护法》的制度变化。
自然之友环境法律项目负责人葛枫认为，缺乏信息公开与公众参与章节，整个大气污染防治法修订草案的架构是不完整的。
马军表示，大气污染防治法承载了民众对大气污染治理、雾霾治理巨大的期望，但征求意见稿在信息公开与公众参与这块，没有很好地与新《环境保护法》进行衔接。
“如果区域之间连污染源清单都不清楚，还谈什么治理？”马军认为，更重要的是，在环境司法体制并不完善的情况下，通过信息公开形成的公众知情监督，能够很好地去推动环境执法。
一方面，信息公开与公众参与等规定可满足公众的知情权，公众可以去监督大气执法。另一方面，信息公开与公众参与可减少环境执法受到的干预，以提高违法成本，促进联防联控和区域协同治理。
录入编辑：李琪
本文来源：东方早报
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