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尹中卿:新《预算法》是推进预算公开透明新起点

2014-12-17 20:42:03 来源: 网易财经 网易号 举报
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网易财经12月17日讯 2015网易经济学家年会16日在北京举行,美国前财政部部长萨默斯和中国财政部副部长朱光耀以及厉以宁、刘世锦、李毅中、尹中卿、贾康等90名中外经商界人士出席,全国人大常委会委员、财经委员会副主任委员尹中卿就财税改革相关内容发表主题演讲。

演讲实录:

全国人大常委会委员、财经委员会副主任委员尹中卿先生为我们带来主题演讲,掌声欢迎!

尹中卿:各位来宾,大家中午好!我们知道党的十八大提出要加快改革财税体制,三中全会提出要实施全面规范、公开透明的预算制度。刚刚通过的新的《预算法》要建立健全全面规范公开透明的预算制度写进了立法宗旨,建立健全全面规范公开透明的预算制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要改革举措。近来,关于全面规范这四个字讲得比较多,我这里就想主要谈谈对推进预算公开透明的思考。

尹中卿:我们这次论坛的题目很有哲理,刚才贾院长讲理念与现实,理念与现实永远都有距离。我还想到理念与现实之间实际还有一个制度,这个制度是对理念的落实。但是理念落实得好不好在制度,即使建立了制度,制度落实得好不好它与现实仍然有距离,所以我感觉到更全面的应该是理念、制度与现实。对于推进预算公开透明是我们一个理念,把公开透明转化为制度也是我们缩短理念与现实的一个重要步骤。

尹中卿:应该说现行《预算法》没有关于预算公开透明的规定,在过去很长一段时间里,预算草案、决算草案这些资料都属于国家秘密,不仅对社会公众保密,而且对人大代表也保密,提供给各级人大及其常委会的信息也非常简单。

尹中卿:直到2005年在全国人代会期间,代表们审议预算案都被要求严格保密,预算草案的所有报表在会后都要收回。当时我们参加这么多年,在每个代表团就分一份或者五份,会后就收回了。对于预算信息、预算内容、预算活动和预算过程,老百姓看不到,也看不清,普通人大代表也看不全、也看不懂。

尹中卿:随着经济社会的发展,特别是我们国家随着民主政治的发展,现行预算管理制度不规范、不透明、不适应国家治理现代化要求的问题日益显现。事实上预算公开性透明度不高,是我国财政活动中一系列浪费、失误、低效,甚至是贪污腐败等问题屡禁不止愈演愈烈的重要诱因。

尹中卿:自1999年全国人大常委会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》之后,各级政府开始编制部门预算,预算信息在各级人大层面的透明度逐步有所提高。2008年,国务院颁布了《信息公开条例》,将预算、决算、财政收支、各类专项资金的管理和使用情况等财政信息列入了政府重点公开的信息范围,我国预算公开的程度有了很大的提高,报送各级人大审议的预决算内容逐步完整和细化,财政预决算信息向社会公众公开的程度也有很大进步。

尹中卿:2009年3月,财政部首次向社会公开了当年中央财政收支预算表,中央本级预算支出表以及中央对地方税收返还和转移支付的预算表。2010年中央财政开始推进预算部门公开,2011年中央财政首度向社会公开“三公”经费开支。2014年,中央财政公开了公共财政预算、政府基金预算和国有资本金预算的表格。中央决算公开范围扩大到除涉密部门外所有使用财政拨款的部门,31个省、自治区、直辖市也全部公开的省级财政预算和部门预算。

尹中卿:所以,今年8月31日,全国人大通过的新的《预算法》在总结近年来预算公开和透明改革实践经验的基础上,首次同五个方面对预决算公开透明进行了全面、明确、具体的规定,确定了预决算公开透明的法律制度框架。

尹中卿:一是细化了公开内容。新《预算法》规定,经本级人大或者人大常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,经本级政府及财政部门批复的预算、决算及报表,各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况,以及对预算执行和其他财政收支的审计工作报告,都要及时向社会公开。除了国家《保密法》规定属于国家秘密的之外,预算活动的全部内容都应公开。

尹中卿:第二个要明确公开的主体。新《预算法》规定,预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及报表,由本纪政府的财政部门负责公开,部门预算、决算和报表由各个预算部门来负责公开。

尹中卿:第三是法定了公开的时间。新《预算法》规定,预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表,应该在各级人大及其常委会批准20日内向社会公开,各部门预算决算及报表也应当在财政部门批复后,20日内向社会公开。

尹中卿:第四是补充了解释说明。新《预算法》规定,公开政府预算决算时,应当对本级政府的财政转移支付安排执行的情况以及债务的情况作出说明,公开部门预算决算时,应当对部门预算决算中机关运行经费的安排、使用情况、“三公”经费等重要事项作出说明。

尹中卿:第五是严格了法律责任。刚才我们在休息室还在议论,说为什么《预算法》实行20年来,没有一个地方、没有一个人因为违反了《预算法》的规定而受到处分?新的《预算法》就对法律责任进行了严格规定,所以,未按照《预算法》规定对有关预算事项进行公开和说明的,按照《预算法》的规定,不仅要责令有关部门改正,也要对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。

尹中卿:所以我们应当看到,通过修改《预算法》将公开透明预算的观念转变为了法律制度,这是一个重要的进展,缩短了我们论坛说的这种理念与现实的距离。

尹中卿:明年1月1号新《预算法》实施后,必将为推进我国预算的公开透明开启一个新的起点。按照新《预算法》的规定,建立健全公开透明预算制度,全面完整是前提,统一规范是基础,民主参与是关键,公开高效是目的。依法积极稳妥推进预算公开透明,不仅要求预算的活动公开,而且要求效果公开;不仅要求信息公开,而且要求过程公开;不仅要求内容公开,而且要求运行公开。只有这样,我们预算的公开透明才能常态化、规范和制度化。我们论坛提出的这种理论上的阳光财政,才能够落到实处。

尹中卿:所以我以为实施新的《预算法》,推进预算公开透明,在当前和今后有六项工作要做。

尹中卿:第一,是推进预算全口径公开透明。因为新的《预算法》规定我们的预算有四本账,一个是一般公共预算,一个是政府基金预算,一个是国有资本金预算,一个是社会保险基金预算。相应的人大在审议这些全口径预算的时候,社会公众在了解政府预算的时候,就不再像原来的一般公共预算了,所以需要了解全口径预算的内容。就包括这四本预算里收支情况,也包括政府的债务规模结构等债务信息,还包括政府预算和部门预算的执行调整情况。

尹中卿:第二,是推进预算全方位公开透明。我们知道我们的预算是分为中央、省、市、县、乡五级预算,预决算信息和内容也包括管理体制、分配政策、编制程序,以及收支安排、预算执行、预算调整、决算等。所以,推进预算全方位的公开透明,不仅要推进中央预算公开透明,也要推进地方各级政府的预算公开透明,不仅要推进预算管理体制、分配政策、编制程序公开透明,也要推进财政收支安排、预算执行、预算调整、决算公开透明。不仅要推进预算调整、决算的透明,也要推进部门预算决算报表透明。不仅要推进预算活动公开透明,也要推进预算绩效信息公开透明。不仅要推进一般的财政收支公开透明,也要推进“三公”经费开支透明。

尹中卿:第三,推进预算全过程公开透明。预算流程包括预算编制、审批、预算执行和调整以及预算,这些在预算编制环节还要经过现在的两上两下。在预算审批环节还要经过初步审查、正式审查和表决批准。我国目前预算编制审批基本上是在各级财政部门与经费使用部门,包括预算部门和预算单位,以及同级人大和人大常委会之间进行。公民参与预算编制审批里讨论的制度性途径并不多,新《预算法》对各级人大及其常委会、人大代表、社会公众参与预算过程进行了一些规定,我们要依法切实推进以公民参与、人大审批为基础的预决算决策民主化,将公开透明贯穿于预算管理的全过程,回应公众要求,实现人民当家作主。

尹中卿:第四,拓宽预算公开透明的渠道。目前,预算公开途径比较分散,预算信息和内容碎片化,人大代表和社会公众了解预算情况存在不便,新《预算法》对此没有作出规定。所以,各级人大应当依法进行探讨,应当探索例如各级人大可以探索建立公开平台,例如广东等地就是人大财经委与政府的财政部门、税务部门、审计部门联网,实时调查财经收支的动态。人大设置专门的栏目,实时公开预决算信息,“三公”经费等,定期组织财政税务机关对人大代表和公民解疑释惑,甚至可以提前将预算草案挂在网上,在人大进行初步审查时,也让老百姓来参与。在预算执行过程中,也可以尝试建立政府向人大按季度或者按月来报告的制度,各级财政部门应将预算决算以及其他预算信息及时进行分类整理,形成总体的政府预算文件,在官方网站和公开刊物上完整公布,以便社会公众查询。同时,还要发挥社会舆论媒体的监督作用,通过充分讨论、各个观点的辩论,来提高公众参与政府预算的积极性,推动政府预算的全面规范公开透明。

尹中卿:第五,提高预算公开透明的质量。新《预算法》明确规定,政府收支分类科目收入分为项目四级,支出分为三级,但目前我国预算信息披露主要按功能分类,很多组多只能公布到款,各级政府预算都没有按照经济性质分类进行公布。很多地方往往对外只公布了几张收支简表,所以提高预算公开透明质量必须在细化预决算公开内容、扩大预决算公开范围上作文章,与政府收支分类科目调整相适应,来修改完善相关的政府会计制度,使政府收支信息的记录反映更加准确,更加合。除了上级信息用,政府预决算支出全部公开到分类的项,探索按照经济分类公开到款,要大力加强政府各级预算信息提供能力建设、提供更加多样、通俗易懂实际有用的预算信息。

尹中卿:第六,强化预算公开透明监督。预决算公开透明现在看来不是个技术问题,而是敢不敢公开透明,愿不愿意接受人大和人民群众监督的问题。所以,需要构建人大、舆论、公众等各方主体参与的全面预算监督制度。对于存在的问题和询问,各级人大准备定期组织人大代表和公民开展专题询问,例如我们明年12月份将要对6月份国家审计署的审计报告进行审议,对审计中发现的主要问题查出情况,请国务院在12月份向人大常委会作出报告。这样,对典型案件也要进行追究。同时,还可以通过新闻媒体报告曝光形成舆论压力。

尹中卿:只有这样不断地督促,落实《预算法》有关公开透明的制度才能够真正得到落实,公开透明的预算制度理念也才能够与现实少一点距离。谢谢大家!

霍峰岭 本文来源:网易财经 责任编辑:王晓易_NE0011
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