李铁：产业园区发展需重塑低成本条件

重新的界定和思考产业园区的发展模式，河北只有两条道路可选择：第一条道路，根据河北的实际情况，继续走低成本的发展模式。然而，河北省这十几年已经在走一条高成本的城市发展模式，和低成本的产业园区几乎不相容；第二条路就是河北的产业园区走城市发展的经营模式，低价提供工业用地，通过房地产开发来进行补偿，可是现在房地产现在面临的形势并不很好

中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁

“工业要远离北京这种大趋势已是不可逆转。那么工业远离北京，向天津去吗？恐怕也不可能，天津也需要更高端的产业去集聚。而河北有足够的土地空间，可以承接城市化发展过程中工业远离的后果。工业到哪里去？是向河北的城市群，各大城市中去，还是向县以下去？恐怕是需要我们认真地去考虑和研究判断的。”

2014年12月6日，中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁在2014’（冬季）崇礼中国城市发展论坛中，结合京津冀一体化和河北发展的实际情况，系统论述了现阶段下，河北应如何重新思考产业园区的发展模式，如何降低发展成本，并在新形势下创造一个新的产业发展空间。

他指出，目前区域发展的模式逐渐形成了利益的固化。这种利益的固化可能在京津冀发展过程中更进一步体现出来。京津冀的发展是一种同构的竞争，大家都在互相竞争优质资源的时候，谁的行政等级高、谁的公共服务水平好，谁的话语权就多，谁吸引投资的机会就多。所以在这种情况下，我们来分析产业园区不能忽视在行政管理体制下这种对于资源空间分配带来的后果。

李铁总结到，在工业园区的聚集过程中，出现了一些意想不到的后果：

第一，城市产业园区浪费严重。各大城市产业园区、土地空间发展过于粗放，大马路、大广场的发展模式已经成为产业园区的标记。

第二，乡镇企业传统的产业园区发展，在追求低成本的同时，也促进了中国式的城市增长模式，即以低成本的方式来出让土地吸引投资。大量的地级城市成了花园城市形态，这种形态造成了城市成本的大幅度增加，抬高了农民进城门槛。

第三，造成了区域发展不平衡。不仅体现在经济发展水平的不平衡，也造成了公共服务发展的不平衡。也就决定着现在整个城市各项改革，特别是户籍制度管理改革和土地管理制度改革难以进一步推进。

这种情况下，李铁认为，需要重新的界定和思考产业园区的发展模式。结合京津冀的发展现实和河北现状，李铁建议，只有两条道路可选择：第一条道路，根据河北的实际情况，继续走低成本的发展模式。这意味着要对工业化道路、工业投资模式、提供什么样的土地和劳动力进行选择。然而，河北省这十几年提出的发展政策，三年大拆大迁，城市大变样，已经在走一条高成本的城市发展模式，和低成本的产业园区几乎不相容；

第二条路也面临挑战。那就是河北的产业园区走城市发展的经营模式，低价提供工业用地，通过房地产开发来进行补偿，可是现在房地产现在面临的形势并不很好，土地成本、劳动力成本在上升，补偿的唯一条件房地产的发展趋势在逐渐下滑。如何重新塑造产业空间值得深思。

河北选择产业的同时要尊重现实。李铁认为，河北要想降低发展成本，可以考虑两个选择：第一，在河北更多的通过土地管理制度改革，来释放农村集体建设用地的空间，这个可以大大降低政府的成本。如何改革？李铁介绍，依靠农村集体建设用地发展工业的模式，八十年代已经取得的成功模式，只要在规划上进行约束就可以做得到，怎么样利用农村集体建设用地，来发展工业，和在发展工业的产业园区，在全国很多地方有好的经验，河北应该去采纳、去学习。

第二，产业园区民营化也是可以降低成本的。他表示，产业园区民营化最好的一点是它会减少政府干预，减少对资源的过分浪费。因为企业对资源的珍惜度可能远远高于国企和政府。所以产业园区的民营化或许也是一个发展趋势。

怎么样在未来的产业园区发展过程中重塑低成本条件，创造新的产业发展空间和新的模式？李铁总结道，第一，要注意给中小企业发展提供空间，让中小企业向产业园区集聚；第二，充分利用国际化的大视野，在发展民营的，或者是民间的各类产业园区的时候，要充分利用国际化的品牌。第三，实行紧凑型的产业园区发展模式。这是未来产业园区发展的一个必然选择；第四，实现智慧的发展模式。

以下为演讲实录：

我们今年夏天开的是关于京津冀协调发展的一个主题，所以我今天重点来谈产业园区，京津冀的问题我们就不多谈了。谈产业园区，恐怕离不开对中国所有的产业的发展一些基本评价。80年代我和戴小京（财讯传媒集团总裁）都在中央政研室工作，八十年代的产业园区基本上来源于农村乡镇企业，中国的经济增长是一个低成本的道路，低成本的道路比较接地气，廉价的土地、廉价的劳动力、廉价的成本，当时计划经济严格管制的条件下，只有农村乡镇企业具有这种独特的发展空间，所以在研究八十年代农村经济发展的时候，实际上已经奠定了中国经济发展的重要基础，那个时候在最发达的五个省份，经济增长的七分天下在农村、在乡镇企业。所以那个时候我们就知道有乡镇企业的园区，还不知道有城市的园区。

但是随着八十年代城市经济体制改革和国有经济体制改革，产业园区的发展出现了变化，从乡镇企业村村点火、处处冒烟逐步向城市集中，而且涉及到城市自身国有企业改革的调整。这个发展变化，80年代在农村，到90年代是农村和城市并行发展为主，但是我们不能忘记，产业园区发展过程中，也有行政管理体制的中央层面、地方层面和基层层面上的博弈和较量，在较量过程中，乡镇企业在发展的大潮中逐渐被埋没、被抛弃了。所谓抛弃就是，村村点火、处处冒烟的方式没有规划，我们研究产业园区发展的进程，不能忘记这段历史。同样我们要分析当年低成本的增长过程，产业园区，农村集体建设用地提供了什么样的条件。

但是在乡镇企业发展过程中还有一个问题，2002年前后对全国园区进行了清理，我当时也是国土资源部的调查成员，八千多个园区被砍掉六千多，县以下的园区都砍掉了，这是一个非常大的变化，就使我们更多的资金、要素、人员流向县以上的中等城市、特大城市和大城市。这个变化当然有它积极的后果，使原来这种低成本的、传统的、落后的产业，也在这次空间的调整过程中完成升级过程。各大城市的产业园区吸引了更多的高新技术产业和国际企业，所以才有今天。我们虽然已经有了一个非常好的基础，但是也奠定了一个技术发展的前提。可是在聚集的过程中，也出现了一些我们意想不到后果。

第一个后果，虽然农村集体建设用地发展乡镇企业造成了严重的资源浪费，但在90年代，特别是到21世纪初，城市的产业园区的浪费已经超乎我们想象。各大城市产业园区、土地空间发展过于粗放，大马路、大广场的发展模式已经成为时代的产业园区的标记。即使到现在我们给地方做规划的时候，还能看到很多地级市、县级市的产业园区都是粗放经济发展的模式。

第二，乡镇企业传统的产业园区的发展，在追求低成本的同时，也促进了一种中国式的城市增长模式，这种增长模式就是以低成本的方式来出让土地，来吸引外资、民资投资，有大量的廉价土地空间，但是必须要由政府来补偿。如果城市发展模式中，对产业园区的补偿必须通过房地产开发来进行，那这个城市就走了一条世界化的发展路径。既然要走房地产发展模式，一定要把土地价格、拍卖价格卖得更高，就要走高端化的房地产发展趋势。我们现在看到大量的地级城市基本成了花园城市形态，而这种花园城市形态造成了城市成本的大幅度增加。城市成本的增加一方面使吸引劳动力能力逐渐下降，同时也造成了整个城市的福利、公共服务水平过高，抬高了农民进城门槛。我们这些年的调查中，地级市主城区吸纳人口的速度正在下降，所以这种产业园区粗放的发展模式，和补偿模式，形成中国经济增长特殊的，区别于世界其他国家的发展模式。

第三，造成了区域发展不平衡。谁有更多的行政条件和资源，谁就能获得更多的发展机会，就能获得更多的土地指标，这样会吸引更多的企业到这里来投资。随着区位条件的变化，也随着行政等级的变化，大量的东部地区和高等级城市就获得优先发展的机会，在这种机会下就造成区域发展不平衡。这种不平衡不仅仅体现在经济发展水平的不平衡，也造成了公共服务发展的不平衡。也就决定着现在整个城市各项改革，特别是户籍制度管理改革和土地管理制度改革难以进一步推进。

区域发展不平衡的条件下，我们怎么再来认识这种产业园区的发展模式呢？可能就需要进行重新的界定和思考。这种模式，这种区域发展的模式逐渐形成了利益的固化。这种利益的固化可能在京津冀发展过程中更进一步体现出来，刚才大家都讲过，京津冀的发展是一种同构的竞争，大家都在互相竞争优质资源的时候，谁的行政等级高、谁的公共服务水平好，谁的话语权就多，谁吸引投资的机会就多。所以在这种情况下，我们来分析产业园区不能忽视在行政管理体制下这种对于资源空间分配带来的后果。

城市发展模式出现了一个比较大的变化，这种变化就是中国的经济增长低成本的空间，被压缩得越来越严重。

首先，劳动力成本在逐步上升，最近我刚刚去了广东，广东大量的企业由于劳动力成本过高转向东南亚地区。第二，地方政府的财政压力越来越大，我最近几天去了浙江、广东等很多地方。市长跟我谈到第一个问题是，怎么样来解决产城融合的问题，怎么样解决政府债务问题，怎么样来解决现在地方经济增长面临的压力。就意味着传统的原来的发展模式已经遇到非常严峻的挑战，而这种挑战，大概基于两个原因。第一，传统模式的延续，这种债务形式的延续，是对传统方式的过度依赖，面临巨大的挑战。没有那么多土地，不得不发展调整自己的空间，但是苦于没有办法。第二，新的思路是不是形成。我们大量的政府官员对于新的发展思路，产城融合的发展思路，产业园区的发展思路还没有破解。在这个过程中，地方的发展规划、产业园区的规划，基本还是过去的模式，尽管他自己对这种规划也频频摇头，认为这种发展模式不可能持续，这种规划不可能实现，但是做出的规划还是这个样子。所以在这种焦急、纠结中，倒逼机制和发展思路的过程中，他们不得不去面临一种新的选择，而这种新的选择由谁提供，恐怕就是值得我们深入研究的问题。

地方政府现在在研究产业园区发展的时候，当然要考虑到地方政府自身的利益，这种利益特别是在京津冀一体化的情况下，利益凸显可能有很多后果，可能通过行政手段压迫地方调整它的产业空间。我刚才讲过，过去发达地区五个省，山东、浙江、江苏、广东、福建，为什么没有北京？过去在经济发展最活跃的地方，北京的管制是最严的，所以北京没有什么乡镇企业，天津的乡镇企业基本在自己的范围内，河北更不用讲。可是现在呢？我们看到这种管制变成另一种形式，变成保北京的形式，就是通过行政方式治理雾霾的形式，压迫北京调整它的产业空间。恰恰河北的发展过程，正好相当于江浙90年代到21世纪初这段时期，所以这种结构调整、行政压迫、以及利益的调整，恐怕对我们未来的京津冀产业园区的发展会形成非常深刻的影响。

首先，还是否能保持低成本的发展模式，恐怕对于政府来讲就是一个挑战。如何保增长，恐怕我们要在京津冀一体化前提下认识利益结构带来的影响。城市化发展到今天，北京发展到城市化80%多，天津70%-80%，河北40%多，我们面临一个很有意思的现象：国际的普遍规律来讲，城市化发展到一定程度的时候，工业要远离城市。既然工业要远离城市，工业要远离北京这种大趋势、大格局已经是不可逆转了。那么工业远离北京，向天津去吗？恐怕也不可能，天津也需要更高端的产业去集聚。而河北有足够的土地空间，可以承接城市化发展过程中工业远离的后果。工业远离的后果到哪里去？是向河北的城市群，各大城市中去，还是向县以下去？恐怕是需要我们认真地去考虑和研究判断的。

第二，在保增长的过程中，如何实现所谓低成本的产业园区的发展模式。因为我们知道，在城市化率没有达到60%的时候，服务业发展还没有一个高速增长的前提，河北的城市化率在百分之四十几，所以他服务业的发展还不具备更多的前提条件，河北正处于工业化高速增长期，既然处于工业化高速增长期，只有两条道路可选择：第一条道路，根据河北的实际情况，继续走一条低成本的发展模式。意味着要对工业化道路进行选择，对工业投资进行什么样的选择。这种低成本还要决定提供什么样的土地，提供什么样的劳动力。我想，随着我们最近看到的这十几年，河北省提出的发展政策，三年大拆大迁，城市大变样，它已经在走一条高成本的城市发展模式，和低成本的产业园区几乎处于一种不相容的状态；第二，河北的产业园区，也在走我刚才讲过的城市发展的经营模式，就是低价提供工业用地，通过房地产开发来进行补偿，可是我们也知道房地产现在面临的形势并不很好。怎么面临大的环境下，土地成本在上升，劳动力成本在上升，补偿的唯一条件，房地产的发展趋势在逐渐下滑。在这个过程中，我们怎么来重新塑造我们的产业空间呢？恐怕这就值得我们深思。

选择产业的同时要尊重现实。河北省还有七千万的人口，还有大量的农村人口，城镇化率可能在46%左右，户籍人口城镇化在30%左右，70%多人口转移进城，是仅仅靠服务业能做得到吗？还没到这个发展阶段，还寄希望于工业化进程当中。按照80年代整个产业园区发展的历史，我们不能不回避所谓的低成本的发展空间，因为你同时要面临另一件事情，就是你实现技术的替代和资本的替代，劳动力的转移就会受到很大的影响。所谓低成本的发展空间，我想可能有两方面的选择。第一个，能不能在河北，在京津冀地区，特别是冀这个地方，更多的通过土地管理制度的改革，来释放农村集体建设用地的空间，这个可以大大降低政府的成本。我们最近看到了关于土地管理制度的改革意见的颁布，这方面步子还是应该大一点，中国经济增长想短时间改变所谓“世界工厂”的这种模式，恐怕还是需要时间。土地成本，依靠农村集体建设用地发展工业的模式，八十年代已经取得的成功模式，只要在规划上进行约束就可以做得到，怎么样利用农村集体建设用地，来发展工业，和在发展工业的产业园区，在全国也有很多地方有好的经验，河北应该去采纳、去学习，这样的话，会降低政府拆迁的成本，也会降低政府的补偿成本，同时也给农村带来更多的发展机会。

第二，产业园区民营化，也是可以降低成本的。宏泰集团的产业园区，是民营化的一个比较好的典范，产业园区民营化最好的一点是它会减少政府干预，减少对资源的过分浪费。因为企业，特别是民营企业，它对资源的珍惜度可能远远高于国有企业，高于政府。所以产业园区的民营化恐怕也是未来的一个发展趋势。

怎么样在未来的产业园区发展过程中重塑低成本条件，创造新的产业发展空间和新的模式？大概我想有以下几个方面可以供我们参考：

第一，要注重中小企业。今天来了大量的中小企业、中小企业协会，还有中小企业联盟等。为什么要说中小企业向产业园区集聚在中国具有独特的优势呢？政府的政策来讲，第一，中小企业带动就业的能力最强；第二，中小企业应付市场的弹性最强；第三，中小企业不一定就是污染企业，有大量的中小企业可以代表先进的生产方式；第四，中小企业和很多制造业、服务业的结合，也能促进很多旅游业的发展。中小企业对未来经济增长发挥重要作用，可不可以通过产业园区的塑造给它提供新的空间？我们更多的产业园区喜欢高大上，喜欢高科技的、喜欢资本密集型的，但是在特殊的发展形式下，在中国13亿多的人口，河北7千多万人口的大环境下，怎么样来解决就业，促进中小企业的投资空间，应该有一个有充分的想象。我特别研究了近些年城市的发展，注意到很多地方政府对中小企业的投资没有给予更多的关注，其实不仅仅是说工业企业，就包括服务业，包括房地产，我们都没有足够的经验。我前些天去台湾，台湾的房地产商就是中小企业家，就是没有大规模的房地产商，因为一个房地产商只能盖一栋楼。为什么只能盖一栋楼呢？就是他和私有土地者谈判过于艰难。那么我们在一个城市，在园区，能不能吸引广大的中小投资者来去给他们提供发展的空间呢？不是仅仅想象的是发展工业，最近这两天股票开始上涨，为什么过去很长一段时间，大家把钱都投到房地产中去呢？其实投到房地产去，主要的原因就是中小企业投资者要选择他们的投资方式，但是在我们这个社会没有给他们提供充分的投资渠道，所以中小企业是值得我们特别要关注的一件事情。

第二，国际化。我们也注意到总书记讲城镇化的国际合作，是未来国际合作的非常重要的一方面。我们最近反复讲中欧城镇化、中德城镇化，我们刚刚和英国签订中英城镇化，我们又推进中韩、中日城镇化，中国拉美城镇化等。21世纪，国际的高科技和城镇化的市场怎么结合，恐怕在产业园区上要有所考虑，怎么样使我们的产业园区形成一种独特的发展优势、竞争优势，恐怕要充分利用国际化的大视野。所以在发展民营的，或者是民间的各类产业园区的时候，我们要充分利用国际化的品牌。

第三，实行紧凑型的产业园区发展模式。这就是我们讲的集约、高效，“高效”通过国际化的渠道，吸引高科技的企业，吸引大量的中小企业，提供紧凑型的发展空间，未来产业园区发展中，不能再走那种大粗放的发展模式，大马路、大广场的发展空间。这种对土地资源造成浪费，提高城市发展成本，提高城市债务的模式，不可能再持续下去了。所以紧凑型的产业发展空间，恐怕是未来产业园区发展的一个必然选择。当然作为民营的企业，农民自己办的产业园区，在这方面会自动做出选择和调整。

第四，智慧的发展模式。我这两天也接触到，有人提到4.0工业化发展路径，智慧的发展模式恐怕在中国会有更广泛的发展空间。现在大家都在关注智慧城市，智慧城市当然是一个大的概念，但是城市里面是不是也包括产业园区？产业园区怎么样通过互联网的方式、优势，通过最先进的IT企业，通过最先进的决策方法，来完成对园区的管理，来完成对园区企业的服务，来完成园区内所有的劳动力的服务，怎么样实现智慧的方式，恐怕有多项选择。一个园区数据系统可不可以通过云平台的实现，可不可以实现大数据整合，可不可以通过互联网的方式，把园区和全国的企业、产业和世界的企业、产业有效结合起来。能不能使我们园区通过高科技的模式，植入各种最先进的互联网的要素，实现各种一卡通，实现最简洁、最方便的服务和管理，来降低我们碳排放，降低能源消耗，恐怕对我们整个产业园区的集约、高效发展，这是一个非常重要的、值得我们挖掘的探索。

当然京津冀是一个大课题，是一个区域课题。浓缩到产业园区的发展是一个接地气的课题，而且无论我们地方政府的官员，无论企业家还是产业园区的经营管理者，恐怕都希望在这个实践过程中去取得我们自己的收益。在这个大话题下，我更希望来推进产业园区和企业间的合作，来实现智慧化的管理，实现产业园区低碳、可持续、绿色的发展，最后为继续保持低成本的经济增长空间来贡献力量。

我的演讲到此结束，谢谢！