伦敦人为什么少开车了

王昀

北京呈现“APEC”蓝，那个蓝透亮、柔和、匀细、净美，引发全球赞叹。11月10日，在为亚太经合组织各经济体领导人及配偶举行的欢迎晚宴上，中国国家主席习近平在致辞中用很长篇幅谈了一个词——APEC蓝。

事实说明，只要人为，雾霾可治。从全球经验看，小汽车的保有量和使用率等，是城市环境与空气质量的重要影响因素。很多人认为，不应为小汽车一味创造条件。但相关政策究竟如何实施？

事实上，人们逐渐减少对小汽车的使用，正是英国等一些欧洲国家近年来发生的情况。不久前，针对交通问题，上海社会科学院副院长何建华，与途经上海的英国伦敦大学交通运输研究中心教授、中国交通部研究院特聘专家彼得·琼斯（Peter Jones）进行了一次对谈，以期得到对中国城市有启示的政策经验和发展借鉴。

《东方早报·上海经济评论》记者特地对这场对话进行了记录和整理，以飨读者。

从优先发展机动车，

到讲究城市质量

何建华：近年来，中国首都被戏称为“首堵”。北京宽敞的长安街，有时竟然变成“停车场”。中国其他城市，如上海、广州、杭州，拥堵局面也与之类似。事实上，随着改革开放与经济发展给人民带来的财富增长，中国也快速变成“车轮上的国家”，很多中国家庭拥有了私家车，汽车成为私人财富的象征。汽车保有量急剧扩大，给城市带来令人烦扰的交通拥堵和雾霾。不过，我们也从电视新闻中知道，这是世界各国面对的共同难题。请问教授先生对全球普遍的交通拥堵现象怎么看？

彼得·琼斯：交通拥堵的压力来自两方面。其一是农村人口向城市集中；其二是城市交通的车辆保有量不断增长。

在欧洲，农村人口向城市人口集中、城市车辆保有量增长这两个现象，相隔近百年才先后出现；而在中国，二者同时发生。在欧洲，我们有更多时间解决交通问题，但在中国，交通压力的问题迫在眉睫。

但我认为，中国可以借鉴国际经验。随着城市发展、人们收入提高，在私家车保有量和使用率提高的同时，人们对待拥堵问题的态度和对策也与时俱进。我们做了一些调研，发现交通政策大致历经三个阶段。

第一个阶段，政府鼓励人们买车、修建高速公路、提供更多停车位，满足人们不断增长的需求。但这也导致交通阻塞、空气污染等诸多问题。在人口密集的城市，修更多道路不能缓解交通压力，人们试图寻找新的解决之道，这就进入第二阶段：政策从“如何满足车辆对道路的需求”，转向“如何使人们更好地在城市里流动”。比如，不是让车子获得更多通行可达性，而是鼓励替代性交通方式。在北京，为减少空气污染和交通压力，已建造了500公里以上的地铁。我相信上海也停止了道路的大规模扩张建设，转而投资地铁等公共交通。

但我认为，京沪两地的差异在于对土地的利用。北京更像美国的城市，更为“车辆导向”。因城市比较分散，若要建设能满足每个人需求的公共交通，会比较困难；而上海更像欧洲的城市，其城市结构决定了它更易提供便捷的城市交通方式。因此，上海的公共交通使用率高于北京。由此，城市结构、土地资源的规划和使用，是影响城市交通方式的一大重要因素。

在欧洲西部的城市，以及美国东海岸城市如纽约、波士顿，乃至韩国首尔，我们可以发现，它们已发展到了第三阶段。在此阶段，人们追求干净、舒适的工作和生活环境。在第一阶段和第二阶段，城市道路被视作居民在城市移动的载体；而在第三阶段，它们更多被视为公共空间乃至城市宜居健康环境的一部分。因此，第三阶段的城市更容易吸引高学历人才，发展旅游业，吸引更多产业投资。

在伦敦的金融中心，四五十年前，人们建起高楼时，会关注有多少停车位；而现在，人们却要求减少停车位，以保证城市环境质量，吸引更多投资。为营造更良好的城市环境，我们减少了使用汽车的空间，增加了自行车骑行空间和公共空间。我们减少了在第一阶段建造的基础设施，如拆除一些高速公路。在第三阶段，车辆保有量出现了下降趋势。伦敦的车辆数开始减少，因为人们有了更多骑行和乘坐公交的舒适空间。我们不再优先发展机动车，而是讲究城市质量。

何建华：这个现象非常有意思，某种意义上说，人们关于汽车与出行的观念在转变，不再追求对汽车的拥有，而是转向城市生活环境质量。

彼得·琼斯：这样的观察符合实际情况。城市管理者和市民对汽车与环境的观念正在发生很大变化。

在1971年的伦敦，40%以上的出行者采用自驾车。1990年代中期，这一数字上涨到46%。但2010年这一数字下降到35%。人们愈发富裕，但开车频率越来越低。我们更多使用替代性的出行方式，如自行车、地铁、步行等。同时，城市生活愈加丰富多彩，人们愿意花更多时间享受旅途的快乐，使用替代性的出行方式到达目的地。巴黎、维也纳、哥本哈根和柏林等欧洲城市，均是如此。

再分析一下第三阶段政府采取的政策。对大多数城市来说，有四个关注点：交通事故率、交通拥堵、二氧化碳排放和空气污染。一些情况下，可以通过严格管制达到目的。但其实，上述问题都可以通过降低小汽车的使用水平来解决。

所以，在第三阶段，城市需要进行财政支持和相应立法。从以下几方面的政策，我们可以对此进行推动。

第一是交通管制，如停车位管制、车流管制等。这些可通过空间或价格杠杆完成，如收费、罚款。第二，我们也可努力使公共交通更便捷高效，如发展公交车、铁路，或鼓励本地市民骑自行车、步行。第三，土地的合理使用十分重要。如果一块区域内有居民区、办公楼、学校，人们就可以减少出行需求。如果能使人们更便捷地骑行或步行至汽车站、地铁站等交通点，政策也就能有效地起作用。我觉得上海这一点做得较好。但就我个人经历而言，北京的某些地铁站点设计得不太合理，应需要考虑不同建筑之间人们的通勤可达性。第四，发挥互联网的重要作用。例如，网络购物使人们得以足不出户购买商品。在伦敦，地铁站有收取快递的站点，人们上班时可在网上订购商品，下班后可在离家最近的地铁站收货；此外，在家办公也能减少道路交通压力；3D打印技术对交通和物流也有影响，3D打印机使人们无需上网跨洋订购某些货物，可以购买本地的3D打印产品，只需支付软件费用。

随着政策出台，人们的交通出行行为也开始改变。在第一阶段，买车是身份的象征，人们会驾驶以彰显地位；在第二阶段，随着公共交通发展，人们开始混合使用私家车和公共交通方式出行；在第三阶段，随着自身态度改变和政策引导，人们开始放弃或减少使用私家车。

一年前，我来上海参加研讨会，探讨如何鼓励人们减少私家车出行。人们告诉我，在中国，让人们放弃开车出行是不可能的。我回答说：“其实方法很简单，哪一天你们的市长乘地铁出行了，问题也就解决了。”台下的人都笑着说：“那样的事不可能发生。”我回答：“所以这才是问题所在。”在欧洲，很多有身份的人都很愿意使用公共交通出行，因此这也为更多人接受。总之，态度改变十分重要。在伦敦，交通拥堵依旧不容乐观，但人们的满意度还是提升了，因为人们居住的环境变好了。

交通管制与拥堵费收取

何建华：教授先生，人们一谈到交通，往往就会自然想到一个词：管制。能否介绍一下英国乃至欧洲国家交通管制的具体细节？

彼得·琼斯：管制交通的方法主要有两种：一是管制停车位；二是控制交通流量。

就前者而言，我们可以从四个角度解决：其一是物理空间方面的措施，如限制停车位数量；其二是管理，对已有车位，我们可以对其使用者权限（由谁）、停车时段（什么时候）和停车时长（多长时间）进行管理；其三是价格手段，根据停车时长收取费用；其四是技术手段，随着互联网的发展，我们可以提供停车位的具体信息，让车主了解车位实时信息。

现在，在伦敦市中心，每个停车位都安装了传感器。传感器能感知车位上是否有车，提供相应实时信息。实际上，市中心10%或20%的交通事故，是在人们寻找停车位时发生的。伦敦提高了市中心的地面停车价格，以保证空余15%的停车位。此外，我们还提供实时停车信息，间接减少事故发生率。

当然，交通政策有其局限性。在很多西欧城市的市中心，20%至30%的行车是横穿市区的，不需要停车位，也就不受到交通管制；在市中心，还有很多私人停车位，同样不受公共政策约束；而在西欧，政府也受到当地居民的强大压力，因为居住在街道两旁的住户需要停车位。总而言之，控制停车位是一条有益的解决途径，但非一剂万能药。

而从控制交通流量出发，同样有四个解决角度。其一，物理空间方面，我们可以通过限制车辆流量，降低道路承载量。例如在瑞士苏黎世市郊，设有交通信号，显示有多少车辆可进入城区，以减少城区道路拥堵。因此，通过管制可保护本地居民或本地商业活动，使其不受日间外来车辆影响。这个案例也包含了第二个角度，即从使用权来控制交通流量。

其三是价格杠杆，即征收“拥堵费”或“道路费”，要求车主支付高峰时期道路的使用费。其典型案例是伦敦、斯德哥尔摩和新加坡。

其四，即信息技术应用，这一点也十分重要。人们可以通过信息技术了解道路交通状况，并知晓所需费用。

以上政策也有缺陷。比如，瑞士的市郊管制往往导致早高峰时段外来车辆排长队进城的现象。此外，如果仅允许特定车辆进入特定地段，则其他车辆不得不绕道而行，可能会造成更多污染和二氧化碳排放。因此，我们要将以上措施综合使用，在平衡之中找到解决问题的有效范式。

何建华：交通拥堵费是一个有趣的话题。有专家提出，上海也应考虑借鉴这一措施。能否为我们介绍一下欧洲交通拥堵费的具体细节？

彼得·琼斯：要实行交通费收取，很重要的一点，是弄清这笔费用为什么收取、怎样收取，要使人们理解这项措施。我们考察了不同的交通费方案，基本可归纳成两种模式：其一是“使用费”，是基于车主享受了道路服务而收取，其二是“污染费”，是基于车辆产生的不良影响而收取。在伦敦，我们收取的“交通拥堵费”，即从上述第二点考虑出发。

交通拥堵费实施效果如何？我们知道，车辆行驶速度和车流量的关系并不呈线性相关。当车流量上升，达到某一值后，平均车速会急剧下降。所以，当我们适度减少车流量，道路行车的速度就会有很大提高。在英国，遇上学生放假日，道路交通状况就会大大提升——其实学生放假期间，总车流量仅减少了15%，但人们的出行速度和舒适程度却大大提升。

如果某个城市考虑征收交通拥堵费，就要发展相应的支持系统，如替代性交通方式，以使人们有更多出行方式的选择；此外，也需要有测评机制，衡量在某区域实施交通拥堵费后产生的消极影响。举例说，比如在某个区域征收交通拥堵费，人们就会倾向于把车停在该区域外围，步行进入该区域。但这会对原本该区域内的居民或商户造成麻烦，所以我们应该在区域内设置一定停车位。

在伦敦，如果对环线道路征收拥堵费，人们就会倾向从支路走。这也是我们要考虑的因素。就我所知，北京也考虑过征收环线的拥堵费，但通过实验模型发现，人们会抄小道，开车穿过居民区，造成更严重的拥堵、污染。因此，我们对拥堵费措施应作全盘考虑。

我认为，中国征收交通拥堵费的技术是成熟的，但重要的是老百姓的接受度。具体来说，政府应关注如下几方面：第一，市民都不愿被征收所谓“交通拥堵费”；第二，我们很容易知道同型号、同样使用率的汽车对环境的污染程度一样，但不同的汽车，造成的交通拥堵程度不同，事实上，只有少数车辆造成了交通阻塞。所以，关于每辆车到底造成了怎样的拥堵，即拥堵费的公平性，也颇具争议。当地居民可能抱怨通勤市民造成了交通拥堵，而后者又可能把问题归咎于接送孩子上下学的家长。

经济学会说“边际成本”。随着车子数量增加，拥堵成本大大增加。从经济学理论看，致使拥堵成本蹿升的是最后增加的少量汽车，所以人们往往觉得，超出车流限额量的少数车该为拥堵费买单。但政策却是，每位车主都该为拥堵买单。从经济学理论看，最后那些多余的汽车出行该承担交通拥堵的责任；但从政策角度出发，征收拥堵费是为保障公平，并减少人们开车出行。从社会层面看，不能说这部分“多余的”汽车出行不重要，就该被征收费用。比如，家庭贫困的人开车带母亲去医院看病，从经济角度看，这也许是多余的、无意义的车辆使用行为，但它仍具有社会意义或对家庭的重大意义。

在英国，每年需交付道路税。人们对道路的使用，其实是免费的。目前，政府向车主征收了大量税，汽油费用中，一半用于交税。但未来10-20年，汽油税收入将因使用高效能汽车、电动汽车等而明显减少。因此，政府将开始征收道路费，用以修建和维护公共道路。

公路署目前也在考虑对部分高速公路和主要的城际公路收取交通费。我个人认为这有一定局限性。高速公路路段针对点到点的汽车运输收费，因此是可测量的、可行的；但向城际道路收费，可能会变成社会问题。比方说，人们可能每天需要通过城际道路到达居民区，例如女儿到母亲家为她做饭。如果收取使用费，人们往往会难以承受。所以，交通费的征收是具有重要意义但也十分敏感的议题。在欧洲许多城市，道路拥堵费的提案都未获通过。

可以具体考察这些拥堵费提案失败的原因。首先，拥堵费可能是个政治性话题，如政党为争取投票而向民众承诺不收拥堵费。第二，交通拥堵费往往因城市领导人坚定和强硬的立场才得以实行。第三，阻碍交通拥堵费获批实施的原因，还有其本身目标的模糊性。有人说收取的目的是减少拥堵，有人说是改善空气质量，还有人说为增加财税。对此，公众会感到疑惑。政府需要证明，征收拥堵费是解决交通问题的有效途径；在英国，来自法律的质疑也是负面的：人们交了钱，却无法确保看到实际好处。在那些尚未采纳拥堵费政策的城市里，人们还担心收费的公平性，如哪些空间收费、哪些人实际获益。对很多人来说，缴费是不得已的选择，因为他们需要开车，但他们缴了费，也没有看到道路状况有所改善。

何建华：那么政府应该如何使公众接受拥堵费？

彼得·琼斯：我们发现，在伦敦，在政策施行前后，民众支持度随时间发生变化，在政策正式施行点之前，民众支持度呈下降趋势；而当政策真正实施后，支持度会上升。所以，要实施收取拥堵费的官员，可以像当初的伦敦市长那样，相信民众最终会支持自己，从而坚定地实施政策；也可以借鉴斯德哥尔摩，政策实行6个月后，让公众比较实施前后的感受；从公平性角度看，也可以对特殊人群，如当地居民或残疾人，采取免费或打折收取拥堵费的方式。

收取拥堵费之前，也要改进其他替代性的出行方式，如地铁或公交车；我们还应让公众很清晰地了解到这些拥堵费的用途，比方用于道路建设、改善出行环境等。

如果计划征收拥堵费，要考虑到，这不仅是收取一笔钱，而是提供更好公共服务的保证。怎么从积极的角度体现政策对人们的好处，而非一味向人们收钱？对此我有一点个人的想法。可把这项费用命名为“区域停车费（Area Parking Charge）”。也就是说，如果人们想进入某个区域，就要支付一定费用，同时可以在该区域内享有一定免费停车时长。例如，支付10英镑“区域停车费”，可进入该区域且免费停车两个小时。如果采取这项措施，那些本想从该区域内横穿而过的司机，可能选择绕道而行，因为他们觉得仅仅穿

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