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交易型政商关系的治理:权力与商业的回归

2014-10-28 09:15:33 来源: 东方早报 举报
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朱淑枝

现代市场经济离不开政府管制或国家干预,由于法治化的程度有别,政商关系在不同国家呈现不同的形态。根据管制权是否商品化为判断标准,本文将政商关系划分为交易型政商关系与法治型政商关系。大量的高官与国企高管的“劣迹”表明,交易型政商关系是中国转型期政商关系的一大特征。

权力商品化的多样性、普遍性与隐蔽性意味着治理特权经济已经到了刻不容缓的程度。至今中国的市场缺少对一种简单而普适的商业逻辑的尊重,因此,让权力回归权力、让商业回归商业,是治标又治本的反腐目标。总之,当下反腐的性质、意义和目标绝不在于消灭几个“大老虎”甚至是拍死一批“小苍蝇”,而在于解决让“权力回归权力”、“商业回归商业”等重大理论问题。

一、转型期中国式政商关系:交易型政商关系

转型期中国的政商关系不同于西方,发达国家的政商关系属于法治型,故西方的市场经济为法治经济。中国式政商关系属于交易型(这种政商关系不仅包括官商关系,国企与民企、政治与商业等诸多关系),故中国经济表现为特权经济。交易型政商关系背后的灰色性与不合法性,使得政商关系成为社会关注的焦点,也是当前反腐的重要议题。

1.体制外交易型政商关系

民营企业作为计划体制外的一种产物,天生就受到计划体制的排斥或歧视。因此,与世界级大企业相比,改革开放以来,民营企业成长呈现两大特点:一是依赖价格战;二是依赖政商关系。在权力主导的市场环境下,交易型政商关系对民营企业成长存在较强的外部性激励性,这表现在三个方面:

一是争取“政策性红利”。民营企业往往需要以谋求政治身份和贿赂等不同于西方的方式谋求“政策性红利”。贿赂虽然会增加企业的经营成本,但是在权力主导市场的环境下,以利益输送的方式与官员结盟以获取“政策性红利”,这远比西方国家的商人采取商业游说政府的方式更方便、简捷、有效和隐蔽。

二是突破权力“关卡”。尽管中共十七大报告就提出了对民营企业实行两个“平等”的理念,第一是私人财产享有“平等保护”,二是市场交易享有“平等竞争”。但是这种平等观的提出并没有立刻让特权退出市场。在项目审批与竞标中的权力干预的现象依然存在甚至仍是一种常态,民营企业为了突破权力关卡,以行贿之名,取方便之实,为此民营企业纷纷走上了寻求政治庇护和依赖基于政商关系的外部治理机制以获得成长空间的轨道。

三是为不法经营寻求保护伞。民营企业贿赂官员另一个特殊目的,在于谋求为不正当性的经营获取保护伞。通过交易型政商关系,官员提供的权力保护往往存在两种形式:一种是积极性保护,即帮助商人规避行政垄断和减少权力过度干预带来商业运作中所面临的困难;另一种是防御性保护,即一旦非法的商业活动被曝光,以此保护企业和经营者逃避处罚。

在现实经济生活中,馒头生产者不吃自己生产的馒头,国人不愿购买国产的奶粉,甚至国人更愿意去国外购买中药……与生命息息相关的食品、药品安全已经成为严重的社会问题,其深层次的问题就是商业偏离了底线,这种见利忘义的商业现象在中国已经俯拾皆是。冯仑将这种商业乱象概括为“野蛮生长”。

商业野蛮化大大强化了商人贿赂官员的动力。商人在谋取非法商业利益时,更渴望与官员结盟,以权力庇护取得经营的“合法性”与“正当性”。总之,长期以来,民营企业成长走上了一条“独特式”的发展道路,即过度依赖于政商关系,而且交易型政商关系作为一种外部激励并没有随着市场广度的扩大而有所弱化。如今随着一批国企高官的漏网,表明交易型政商关系并不仅仅存在于民营企业经营中,它也广泛存在于计划体制内的国有企业当中。

2.体制内交易型政商关系

央企成为高官腐败的重灾区,是交易型政商关系在体制内存在的一种表现。据统计,十八大以来因各种违纪而落马的国企高管达67人,在这67人国企高管中,“一把手”达38人,担任副职的有25人,其余4人虽非企业掌舵人,但身居要职。

从行业来看,油、煤、气、电、通信、金融、运输、军工等垄断行业是国企高管腐败的高发区,仅油、煤、气、电四个基础能源行业的落马者就有17人。国企高管落马较多的行业还有建设投资、传媒教育、金融、通信、运输、盐业、钢铁及军工、烟草、冶金、有色光电等多个领域,总之,权钱交易的腐败问题已不再是民营企业经营中的特有现象。

如果说民营企业与官员勾结是迫于优胜劣汰的丛林法则和权力“关卡”使然,那么国有企业既不存在类似于民营企业的权力关卡,也不存在“丛林法则”式残酷竞争所带来的“生死存亡”性的压力,因此,国企高管腐败纯粹就是权力寻租。

国企兼具经济垄断与行政垄断于一体,国企高管手中的自主经营权,实际上具有计划体制下行政权的性质,或者说是行政权在商业领域的延伸。改制后,国企高管利用手中掌握的各种审批、审核、业务发包等权力,在决定业务承接方、聘用服务方等环节中收受业务单位或个人的贿赂。在经营管理过程中,通过虚增购销环节、虚增业务费、虚构承租人等方法侵吞公款。一些高管利用国企改制,虚构事实隐匿国有资产,改制后再予以侵吞。这表明国企已成为他们谋取私利的天堂,把国有资产异化为私人财产。

中国市场化改革的实质就是变革和重新塑造政商关系。在计划体制下,以政治控制的方式消灭商业,所以基本上不存在现代意义上的政商关系。改革开放之后,政治体制改革的滞后性,使得商业长期运行在计划性的行政控制之下,于是计划性的官权与商业趋利的自发性相结合,形成了交易型政商关系,更要紧的是交易型政商关系并没有随着市场化改革的深入而所有减弱,因此治理市场秩序背后的权力秩序应成为新的改革对象。

二、交易型政商关系的实质:高官寻租到高管寻租

诺斯的“政府悖论”指出了政府既是经济增长的动力,也是造成经济衰败的根源。而造成“悖论”之关键在于政府权力是履行公共责任还是以权谋私,是履行保护公平竞争秩序之责任,还是成为破坏市场秩序的参与者或帮凶。

交易型政商关系是关系资本吗?近年来,探讨民营企业热衷于政商关系的文献越来越多,但在这些探讨中,几乎一致性地将政商关系纳入社会资本的范畴,以期以关系资本为立论依据,来论证民营企业政治战略与策略的正面功能,即经营政商关系能为民企成长创造空间与潜力。

其实不然。其一,从企业成长来看,交易型政商关系具有双重性。从短期看,交易型政商关系对民企成长的确具有正面效应,即有助于企业突破行业管制和减少由于权力关卡所带来的困难。从长远看,依赖交易型政商关系对企业成长也存在危害,即交易型政商关系的强外部激励,弱化民企内部治理的动力与品牌能力建构,所以交易型政商关系与民营企业内部治理能力建构呈替代关系,而非互补关系,也就是说,交易型政商关系对民企成长来说,可能既是“资源”,更是风险。

其二从交易型政商关系的性质而言,交易型政商关系尽管具有“关系”的形态,但不是西方社会资本范畴的关系资本。在社会学看来,关系资本是一种维持社会正常运行的有效的非正式制度,而在交易型政商关系中的“关系”只是利用“关系”这个外衣侵蚀权力,所以交易型政商关系的实质是公权商品化,即以利益输送的方式贿买公共权力,以侵犯公共秩序或公共利益为前提和代价的,虽然存在矫正权力关卡的成分与动机,但不构成建构市场秩序的力量,相反让竞争秩序更加趋向失序。

交易型政商关系的实质是权力寻租。交易型政商关系造成权力被利益侵蚀,这种“侵蚀”包含两个方面:一是商人通过贿赂,权力成为商人寻求利益的一种所谓的“资源”。二是指官员没有把手中的权力视为一种履行公共义务的责任,而是将其异化为一种谋取个人私利的一种“资源”和满足个人物欲的一种工具,所以在社会上广泛流行“权力不用,过期作废”的谬论,这说明了权力本身已发生了质变,即从公共责任异化为一种可交易性的资源,这是造成权力被商业侵蚀的思想根源。这与中国转型期的权力特征密切相关:转型期的权力存在四大特点:一是权力商品化。把权力视为一种可交易性的“资源”,把权力的行事视为牟取私利的一种工具,所以权力商品化的趋势存在不断蔓延之态势。

二是权力深嵌市场。在转型期,政府与市场边界模糊,权力存在以监管之名行寻租之实的机会主义倾向。三是权力特权化。能够寻租的权力不是一般的权力,而是一种特权,所谓特权,就是超越于监督与法治之上的一种权力,就是一种绝对权力,其特征在于权力的自由裁量权过大,致使官员既可以赋予民营企业合法惠顾权,也可以赋予民营企业合法伤害权,这就给权力预留了机会主义的空间;四是,权力异化:权力异化是指权力从一种公共责任蜕变为官员满足私欲的工具而已,即将权力私有化。

美国经济学家谢莱法和韦欣尼把腐败定义为“政府官员为个人利益出售政府财产”。这里的政府财产包括执照、许可证、通行证、签证以及其他一些禁止或限制私人提供的物品等。

高官寻租到高管寻租已成为社会毒瘤。高官与高管的腐败其实都是权力寻租。郑筱萸作为国家药监局首任局长,不仅利用职权贪财,而且以漠视十几亿中国人的用药安全和生命安全为代价进行敛财,使国家设立国家药品监督管理局这一新机构的初衷荡然无存,郑筱萸作为一位高官,手握大权不是履行为人民服务的职责,而是成为他与家人(其妻刘耐雪、其子郑海榕)共同寻租的“摇钱树”。2001年4月10日,郑筱萸违背重大事项请示报告制度和民主决策程序,独断专行地签发187号文件,启动了换发批准文号的专项工作,这本是提高人民用药安全的“民心工程”,但却因郑筱萸的玩忽职守和利欲熏心,“民心工程”成为了用药的“隐患工程”。

其实,引起民愤的不是寻租本身,而是高官腐败已经超越了一般意义的寻租,成为道德和社会良知大崩溃的罪魁祸首。类似的高官腐败看起来是用人制度的问题,根源在于权力结构存在问题:一方面是权力缺乏常态化与社会化的监督;另一方面权力已失去了本来的意义,权力异化是高官腐败的症结所在。两权分离的国企改革授予国企的自主经营权俨然成为高管们进行权力套现和寻租的温床,石油、金融、电力等国有企业高管薪酬高得离谱和公款消费奢侈惊人,已引起民愤。华润集团董事长宋林一顿饭就吃掉几十万。

更严重的是“借改革的名义分脏国有资产”现象也很普遍。广发银行珠海分行原行长屈建国贪腐金额高达3000多万元。经查,屈建国通过各种手段变相套取公款的行为,银行工作人员明知屈建国的行为违反财务制度,却无一人提出反对意见,原因似乎是于行长权力大到不受制约。但是深究起来,其实是国有企业从保障国家和人民利益的身份异化为少数人谋取私利的工具。国企坚持长期不懈地公司治理结构的改革和经营自主权的扩大,如今换来的却是国企高管的离谱的高薪酬、奢侈惊人的公款消费和“方便”内部人侵吞国有资产。

两权分离的国企似乎沦为了少数人“借改革的名义分脏国有资产”,进行巧取豪夺的阵地,改革授予国企的自主经营权俨然成为高管们进行权力套现和寻租的温床,这是改革国企的初衷与本意吗?

央企成了腐败的重灾区,表明现代企业制度的改革并没有让国企真正走上科学管理的轨道,却成为不得民心的“国企改制”。公司治理结构不过是国企改制的“皇帝新装”,既没有治理住国企高管手中权力的滥用,也没有治理住高管对利益的贪婪,相反让国企也成为垄断之手。

发达国家的兴衰史证明,市场的效率取决于市场配置资源空间大小和自由程度的高低,但市场活动自主性程度高低不是由市场本身决定的,而是由政治或权力体制决定的,更准确地说,是政府权威理性化的产物。

三、建立法治型政商关系:“权力回归权力”与“商业回归商业”

交易型政商关系势必滋生权贵资本主义,而治理交易型政商关系的关键在于权力的理性建构。如果国家缺乏治理官员权力与治理市场的理性与能力,交易型政商关系的治理就会成为空谈。治理交易型政商关系既不能寄希望于政府官员和民企经营者以及国企高官的自律行为,搞唯道德论,也不能仅靠类似“打黑”等政治运动的方式来治理,而是需要建构一套常态化的机制,消除“没有原则的政治”与“没有道德的商业”,回归权力和商业的本真。

商人应全心全意地去办好企业,凭其智慧设计和生产高质量的产品与服务,以此获得社会信誉与阳光利益。而权力则应发挥其为社会(包括商业)服务和保障正义的力量,而非将权力作为“关卡”,让本应享受服务的人们为其支付“买路钱”,也不应作为不法分子的保护伞。

1.制度先行

习近平总书记提出"把权力关进制度的笼子里"的思想,令社会对制度反腐充满了期待。制度具有不让情况变得更糟的功能,所谓制度先行,就是通过制度不让腐败变本加厉。制度完善的重点在于:一是要受贿与行贿处罚并重。不能仅针对"贪官",不针对"黑金"。二是"从严治理",加大腐败的惩治力度。三是严把制度落实,法治的神圣性在于执法到位。

2.改革同步

高官腐败与高管腐败意味着政府与国企是改革的重点对象,要用积极改革的方式让高官与高管停止腐败。高官腐败与高管腐败具有共同性,因此深化国企改革与政府改革要同步。无论官员腐败还是高管腐败,都集中在两个方面:一是权力监督问题;二是权力与商业的本分问题。健全权力监督的重点在于做到监督的法制化、常态化、社会化、自律化。

权力与商业的本分问题涉及政治体制改革和商业道德的回归。权力的本分是政治,其实质是权力退出市场,将利益型政府转变为责任型政府,否则政府权力就会变相成为谋求所谓政绩的"借口",使权力深嵌市场。国企改革不能停留在薪酬制度与职务消费层面。造成高管腐败的土壤是国企既拥有经济垄断权,也拥有行政垄断权。国有企业沦为与民争利的角色,是国企的异化,只有转化国企的角色定位,才能真正取消国有企业的特权。

3.思想保障

古希腊哲学家伊壁鸠鲁如是说:“人类从不被问题本身所困扰,而是被人们对问题的看法所困扰”。交易型政商关系长期性、普遍性与隐蔽性意味着腐败具有深刻的思想根源。今天的腐败不能仅仅靠过度神秘化的办案能手就能消灭,也非制度设计的完善就能完成,还需要净化政治生态。

官员应具有政治智慧与政治理想,企业家理当遵循商道,否则任何意义的改革都会陷入零和博弈。

(作者系中山大学岭南学院经济学系副教授。梁秀峰编辑,工作邮箱:liangxf@dfdaily.com)

netease 本文来源:东方早报 责任编辑:王晓易_NE0011
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