瞭望:从顶层设计“依法治国”整体方略

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新华网北京10月25日电据“新华社发布”客户端报道，2014年10月20日至23日，党的十八届四中全会在北京举行，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

“建设社会主义法治国家的新的里程碑。”马克思主义理论研究和建设工程首席专家、中央党校教授严书翰如此评价刚刚结束的四中全会，“四中全会在与以往依法治国方略一脉相承的基础上，推出了依法治国的‘升级版’。”

中国政法大学副校长马怀德认为，四中全会为全面推进依法治国勾画出了路线图。

中共中央党校党建研究部主任王长江则用了“提升”一词。“以一次全会的形式研究依法治国，更加彰显了很多问题的解决从治标走向治本，这不管是从理念上还是实质上，都是一种提升。同时，在促进国家治理体系和治理能力现代化这个框架下谈依法治国，表明一种非常强烈的制度设计的导向。”

中国社会科学院学部委员、法学所所长李林认为，“四中全会以依法治国为主题，是理论和实践相结合统一的必然结果，应当从整个战略宏观布局上来理解认识。”

“四中全会公报中有三个关键词非常重要：全面、道路、体系。”国家行政学院法学部主任胡建淼认为，第一个关键词是“全面”，强调全面推进依法治国，在国家、政府、社会、政党，甚至包括军事等领域全面推开；第二个关键词是“道路”，“中国特色社会主义法治道路”以党的文件提出来这是第一次，它显然是中国特色社会主义道路的组成部分。中国特色社会主义法治道路的提出，就是强调中国的法治要符合本国国情，走自己的法治道路；第三个关键词是“体系”，法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系，这五大体系共同构成中国特色社会主义法治体系。

“新一届领导班子对依法治国有着前所未有的重视，对法治之于中国当下和未来的意义有着更为清醒深刻的认识，其必将对中国的法治建设进程产生极大的促进作用——这个趋势是很清楚的。而这次全会的重大意义，甚至可能需要从一个更长的历史维度上来审视，才能看得清楚。就如十一届三中全会的重大意义，我们就是在不断地回顾和总结。”中共中央党校党史研究部主任谢春涛说。

“四中全会的召开，标志着全党从上到下对法治的认识水准、思想境界提升，从革命党到执政党再到现在全面开放条件下的执政党，从不自觉到自觉再到高度自觉，达到前所未有的高度。”全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰说：“当前的全面推进依法治国的方略，是以新一届中央领导集体的组织领导做保证的。四中全会公报，从全局的角度来考虑法治问题，同时又推出了一项项法治改革的具体举措，确保法治的要求能够落实到位，无论是从高度上还是从深度上都是前所未有的，我们期待一个崭新的法治中国新时期的到来。”

解析四中全会依法治国总目标

四中全会公报指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。实现这个总目标，必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。

“当前已到全面深化改革的关键、瓶颈时期，国内的社会矛盾凸显、国外的挑战前所未有，很多改革亟需从制度上突破。法治，不是跟某一个人在战斗，而是跟几千年根深蒂固的思维模式、传统恶习在战斗。整个法治中国进程已经表明，简单的修修补补或者动动小手术，一两个立法上的小项目或者某个方面加强一下，都不能从根本上解决问题，现在已经到了从根本上解决制约法治进程的核心的、制度化的问题。”梁鹰说。

公报提出了全面推进依法治国的总目标——“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”

而“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”这五大体系，是对总目标的展开。

马怀德说，其核心，在于高度强调体系建设；其目的，是要求把这些与治国理政密切相关的体系、制度构建好，让这些制度更加定形、更加成熟，为最终实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化做出贡献。

公报中已经点出了五大体系的“关键词”。

比如说，如何实现法律规范体系的“完备”？马怀德说，“现在的很多法律、法规还有待进一步的完善，以适应国家治理能力、治理体系现代化要求。这需要废止、制定、修订一批法律，为形成完备的法律规范体系做努力。”

再比如说，法治实施体系要“高效”。“法治的实施问题是四中全会要重点解决的。法治的实施最终是落实在生活中，内化成人们的意识，形成大家共同遵守的基本规则。保证法律的有效实施，一方面要加强监督，对不能依法办事和违法执法、违法行政、滥用公权的行为加以有效的监督；另一方面，要形成法治建设的评价、考核体系，形成有效的法治实施的激励体系和问责机制，保障法律的有效实施。”马怀德说。

公报阐释依法治国总目标时同时指出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”

马怀德说，依法治国是对社会全体成员的要求。不管是公权力主体，还是普通公民个人，都要严格按照法律规定办事，遵守法律规则。

依法执政是对党治国理政方式的要求。严格按照宪法法律领导各项事业，领导立法，带头守法，保证执法，这是依法执政的核心。当然党自身也必须在宪法法律的范围内活动。党领导人民制定宪法法律，同时要保证各个政法机关独立负责、协调一致地开展工作。

依法行政是对行政机关的要求。行政机关必须依照法律的权限和程序来行使权力，履行职责。

“依法治国、依法执政、依法行政相互关联，而又有各自的适用范围。不管怎么说都是宏观上的法治，都是属于需要强调的法治内涵。”马怀德说。

胡建淼分析，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，可以理解为“法治行为”维度；坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，可以理解为“法治目标”维度。

“这两个维度必须融入到国家治理能力和治理体系中，才能形成良法善治的局面。”胡建淼说。

四中全会公报中明确指出，“实现这个总目标，必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。”

其中，强调从中国实际出发的表述，得到受访专家高度关注。

“从中国实际出发、解决中国实际问题，这个原则丢不得。”相关人士分析认为，从新中国成立到党的十八大，中国法治建设经历了多个重大节点，都针对实际问题：

新中国成立后，中国共产党开始从革命党向执政党转变，以1954年宪法为标志初步形成法制；

鉴于“文革”惨痛教训，十一届三中全会后，邓小平提出发展社会主义民主与社会主义法制；

十五大提出依法治国并写入宪法，与确定社会主义市场经济密切关联；

进入新世纪到2010年宣布中国特色社会主义法律体系形成，法治建设促进了改革开放和人权保障；

以十八大为标志，我国翻开了全面深化改革，推进法治中国建设的新篇章。

有关专家指出，一种政治制度的生长，与其扎根的土壤息息相关。设计和发展国家政治制度，要坚持从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题。只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最可靠、也最管用。

“法治本土化和法治规律化，这两者的关系一直伴随我国的法治进程。用西方法治的道路、模式、经验来衡量我们的法治道路是行不通的。”梁鹰说。

梁鹰分析说，“我们考察发现，西方某些国家的某一项好的政治体制或法治化设计，都是从它的历史发展、文化发展中逐步演绎出来的，不能只看到它呈现出来的样子。我们要立足中国实际，特别是从中国的传统文化中挖掘出一些东西。同时，法治是有规律可循的，比如，政府权力一定要得到制约，公民权利一定要得到保护，人权一定要得到尊重，这些都是规律性的要求。”

梁鹰说，因此，应立足中国历史文化传统和现实发展需求，来寻找探索符合中国实际的中国特色社会主义法治道路。而四中全会正是在开创这样一条道路。

六大任务重在“改革”

四中全会公报指出，全会明确了全面推进依法治国的重大任务，这就是：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

“公报中提到的多项任务，是依法治国的战略部署，更是全面深化依法治国改革的方略部署。”梁鹰说：“很多举措都是改革，对过去的一些做法、体制机制的重大的、根本性的改革。

梁鹰认为，“四中全会与三中全会一脉相承。要保障三中全会的改革任务全部落实到位，首先是法治上要进行改革。唯有法治改革的举措到位了、落实了，全面深化改革的举措才能到位，这体现了我们党抓住了问题的要害。”

公报指出，“必须更好发挥法治的引领和规范作用。”

梁鹰分析说，“规范”是法治的一项基本功能；而“引领”的核心和要害是法治决策和改革决策的相互促进，要以法治来引领改革、实现改革决策与立法决策、政治决策等等各个方面的结合。“过去，我们的法治总是滞后于改革。现在，从顶层设计的角度来思考和把握法治建设，把法治与改革的关系、法治与经济发展的关系理清楚了，以法治的引领来统筹整个经济社会发展、推进全面深化改革，体现了新一届中央领导集体对法治认识的深刻，具有非常重要的理论创新的意义。”

“依法治国前所未有地和改革结合在一起。十八届三中全会提出的各项改革举措，本质上要求我们的法治建设跟进，要求依法治国配合，要求法治的引领和规范。”李林说，换句话说，全面推进依法治国，不仅仅是单纯的法治问题，而是服务于改革开放，服务于五大建设、服务于中国梦的战略目标。这意味着我们党对于当前现实有了更深刻的认识、更科学的把握、更自觉主动的驾驭。应当从这一高度上来理解四中全会的召开，理解公报体现出的思想和精神。

为什么必须用“改革”来保障“改革”？

“法治，即是一种规范。一方面是要规范人的行为，另一方面是要规范权力。不合理的权力格局往往沉淀出不合理的利益格局。而当要以改革的手段向前推进时，就会触动一些既得利益的藩篱。如何打破这种藩篱，是执政党面临的最大的挑战和责任，也需要执政党拿出勇气和决心。”王长江进一步分析说，“打破这种藩篱，迫切需要法治的支持和保障。但是，不是说我们出台一个或几个法律，问题就解决了，而是必须进行顶层设计。而以一次全会的形式全面推进依法治国，正是以系统思维进行顶层设计的体现。”

再具体来看，围绕六大任务，公报中提到的许多具体的改革步骤都非常到位。

“这些改革举措很好地把握了法治总目标和阶段性特点的关系，哪些是我们可以做的，可以推进的，可以取得成效的，这次都提出来了。它并不是全面覆盖，也不是每一个细小的方面都抓住，而是抓住重点、抓住当下，抓住在现有成熟条件下能够推进的、当务之急需要解决的一些问题。”梁鹰解析道。

比如，坚持立法先行，提高立法质量，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，健全宪法实施和监督制度等；

再比如，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度；最高人民法院设立巡回法庭等，都是针对性非常强的改革举措。

谢春涛特别点出，公报中提出“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”。“与过去相比，领导干部个人要干预司法肯定会变得更难。奉劝领导干部，最好不要再动干预司法这个歪脑筋。如果某位领导干部不是国家司法审判人员，一旦插手，会将他们的所作所为记录在案，甚至追究相关责任。”

此外，公报还明确，“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。谢春涛说，如果法官判的案子经不起推敲或存在问题，将有相关的责任倒查机制对判案法官进行责任追究，这实际上也能促使法官自觉抵制其他领导干部的不当干预。

“这些改革的举措非常鲜明，也是急迫地需要推进、受各方面关注的。有了这样的具体举措，法治改革的推进就有抓手、有具体步骤，能够认识到位、能够落地生根开花，确确实实地体现了改革的务实精神。”梁鹰说，如果四中全会确定的重大任务能够落实到位，我国的法治进程一定能够稳步推进、取得实效。

依法治国关键在中国共产党

受访专家表示，依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。如何处理“党”与“法”、“党”与“政”之间的关系，在宪法和法律框架之内治国理政，是执政党在建设法治中国征途中必须回答好的问题。

从党的执政方式看，长期以来存在的人治思维惯性，尤其是少数领导干部迷恋“权力至上”、“个人说了算”，对推进法治的严重制约和负面影响值得警惕。受访法学界人士认为，近些年来，依法治国理念日渐深入人心，但“以权压法、以权乱法”现象依然存在；个别党员领导干部甚至带头破坏法治，以个人意志代替党纪国法。

从现有法治能力看，不善法治、不会法治、不敢法治的问题依然突出，依法治国的理念具体化到执政行为殊非易事。多位受访人士反映，“加强党的领导”在有的地方被异化为“权大于法”，“拍脑袋就干，拍胸脯就上”仍是有的基层党政领导惯用的决策方式。有时决策初衷虽好，但群众不满意，影响了执政公信力。

因此，公报中论及党与依法治国关系的内容，引起多位权威专家的高度关注。