“节水增粮行动”如何跑好后半程

2014年9月24日 来源：中国财经报

“节水增粮行动”是加强农田水利建设、夯实农业基础、促进现代农业发展的一件大事。从2012年开始，财政部、水利部、农业部三部联合支持黑龙江、吉林、内蒙古、辽宁四省区实施此项行动，计划到2015年发展高效节水灌溉面积3800万亩。

目前，“节水增粮行动”取得阶段性成效。2012—2013年，中央财政累计安排补助资金111亿元，四省区稳步推进项目建设，深挖粮食增产潜力，不断提高水资源利用效率。

日前，中国农村财经研究会召开“节水增粮行动”后期扶持政策研究座谈会，与会代表就探索创新组织发动机制、加强项目资金管理、治理白色污染、建立健全运行管护机制等提出意见、建议，以确保该项目能够长期有效发挥作用。

探索组织发动机制

“节水增粮行动”实施以来，四省区在加强组织领导、健全制度体系、强化项目管理等方面做了大量工作。各项目县普遍实行“领导包乡、技术包片、监理包点”的管理模式，并与奖罚挂钩。

辽宁省建立了分工负责制度，明确各级水利部门负责节水滴灌工程的总体方案编制，负责水源到地埋干支管网、出水栓以前部分工程建设及后期工程设施设备的管护；各级农业部门负责出水栓以后涉及的土地规模化流转、农机、农艺等农业生产组织和技术服务；各级财政和发改部门负责资金筹措及使用管理；各级科技、国土等部门结合各自职能，做好服务和指导工作。

内蒙古明确，财政部门负责资金的及时拨付和配套资金的筹集，水利和农业综合开发部门抓好实施方案的编制和工程实施，农业部门提供相应的技术支持。

有关专家表示，在项目的组织发动机制上还需继续探索。项目的行政首长负责制与部门的有效结合需要加强，要合理进行部门职责的边界划分，进一步加强部门之间的协调配合。要考虑节水技术推广与农机农艺良种良法的结合，只有结合在一起才能真正发挥效益。

吉林省坚持自主申报，突出受益群众主体作用,受益农户积极投工投劳参与项目建设，并主动对项目施工质量进行监督。

有关专家认为，要注重发挥基层政府、农民专业合作组织和老百姓的作用，调动基层的积极性，特别是要探索农民群众的主体地位怎么发挥，由“要我干”转变为“我要干”。

加强资金保障

中央和地方各级财政对“节水增粮行动”给予强有力的资金保障。

内蒙古自治区本级2012—2013年及时足额安排落实配套资金，盟市、旗县配套资金也全部兑现，2014年的自治区本级配套资金4.2亿元3月初就已全部拨付到位。

辽宁省将“节水增粮行动”专项资金纳入省级财政预算足额安排，并要求市县通过预算安排、设立市县水利建设基金、从土地出让收益中提取农田水利建设资金、从新增建设用地土地有偿使用费安排等措施足额安排应承担资金。同时，采取“一事一议”等吸引农民投资投劳；推动资金统筹整合，明确要求将项目区全部纳入农村土地综合整治“三个平台”建设中。

吉林省坚持资金整合，把建设水源井的任务交给项目县，由其利用部分现有井，并统筹土地整理、扶贫、抗旱等符合规定的涉农资金新建部分井，来抵顶县市配套和农民自筹。

有关专家认为，下一步，资金保障要研究改进两个问题：一是投入方式上，要多渠道筹措资金；二是建立统筹使用机制，在进一步加强资金整合上下功夫。

治理白色污染

随着膜下滴灌实施范围的逐年扩大，废膜不断在土壤中积累，地膜污染问题日益严重。

内蒙古通辽市项目区的地膜回收率目前只能达到30%左右，如果实施机械收割，地膜没有办法回收。该市财政局副局长白玉堂说，国家应对地膜的生产、使用有强制性标准，能不能只用滴灌不用覆膜。要算生态安全账，如果为了节水，把地都污染了，得不偿失。

内蒙古“节水增粮行动”领导小组办公室建议，根据各地资源环境条件科学合理地确定膜下滴灌的建设规模，严禁过度开发建设。加强宣传，引导农民尽量使用0.008毫米以上的地膜；国家有关部门制定政策，对生产、销售和使用可降解地膜的厂家、用户给予一定的政策补贴；积极探索非覆膜的节水滴灌技术。

辽宁省建议对废弃地膜回收出台相关激励政策措施，加强相关技术研究和准备，并积极推广新技术以减少污染。该省建平县水利局副局长田作兴说，经试验，同样是滴灌，覆膜只比不覆膜增加产量15%。

吉林省准备下一步加强地膜试验研究和回收机制建设，充分尊重农民群众意愿，不强制推行必须覆膜，对不覆膜的继续深入探索研究滴管浅埋和深埋技术。

有关专家认为，现在对高效节水灌溉的认识有误区，好像只有膜下滴灌才是高效节水。大面积推广膜下滴灌，地膜残留污染严重，可持续性是个大问题，不能影响可持续发展。

有专家提醒，不要对降解膜寄予太大希望。美国、日本、以色列这些科技发达、经济实力强的国家，降解膜都没有大范围推广，原因并不只是技术问题，也不是单纯的成本问题，受生产要求、气候、土壤、种植作物等各方面条件影响，规模化生产的限制条件特别多，很难做到。

同时，国内很多降解膜质量难以保证，降解的结果是分化出来肉眼不可见的化学颗粒，溶解在土壤里，基本上不能治理，因此不要被“忽悠”。

记者了解到，吉林省下一步将支持各地从实际出发，在规划允许范围内，积极发展指针式喷灌、半固定式喷灌、全移动式喷灌等多种高效节水灌溉方式。今年计划在白城市实施地表水灌溉项目，以后逐年增加,尽量减少地下水开采。

建立健全运行管护机制

水利工程强调“三分建，七分管”，四省区为保障工程设施“建得成、管得好、长受益”，对运行管护机制进行了积极探索。

吉林省把“先建机制，后建工程”摆在突出位置，在项目区大力推广专业企业、合作组织、家庭农场、村集体和乡镇水管站管护等多种管护模式，组织项目县进一步明晰产权，落实管护责任，省财政落实了部分管护经费，在全省项目区形成了具有一定服务能力的管护体系。

内蒙古各项目旗县都制定了一定的运行管护制度，管护主体主要包括乡镇水利站、农民用水合作组织、村组集体、专业合作组织以及农民个人等，以村集体、用水合作组织管理模式居多。

辽宁省从机构、人员、职责、经费等方面建立了一套管护体制和机制。对水利工程按照流域、工程性质、工程规模、受益面积等进行等级划分，分别明确市、县、乡、村的事权和职责。落实管护经费，重点保障基层水利服务机构人员经费和业务经费。以基层水利服务体系建设为载体，加快推进农民用水合作组织和准公益性专业化服务队伍建设，全面打造“三位一体”的服务体系，初步建立起适合农村实际的水利工程管护体系。

黑龙江各地重点抓了五个关键环节。一是初步明确了产权归属，将设备产权移交给项目区所在乡镇或再由乡镇移交给受益村屯，也有的产权归水务局所有。二是详细落实了管护主体。三是理清了所有权和使用权关系。项目所在乡镇、村集体作为产权所有者，负责工程运行管理。受益农户仅有使用权，向管理者按亩缴纳运行管理费用。四是探索了费用收缴办法。五是加强了关键环节的制度约束。

有关专家表示，目前各地的运行管护机制还不成体系。下一步，要在以下方面建立健全：一是项目实施方式要有所创新，鼓励专业合作组织、村集体、家庭农场、用水者协会等作为项目法人来参与运行管护，改变项目申报机制，变“要我干”为“我要干”。二是明晰产权，工程产权、资产收益权要明确，才能实现责任共担、收益共享。三是运行管护模式方面，要落实管护主体、责任、机制，研究推动财政资金购买公共服务；建立管护经费保障机制，要建立以绩效考核为基础的运行维护经费奖补机制；进行水价改革。

记者：李继学