台北的城市更新与文化遗产保护

王昀

在寸土寸金的大城市里，文化遗产保护不能再减少，而城市更新（俗称旧城改造）的命题越来越重要。更多城市从以空间扩张为主的“增量规划”进入以建成区优化调整为主的“存量规划”。作为亚洲比较成熟的都市，台北在这方面，有很多宝贵经验。即使海峡两岸的具体环境有差异，相关机制设计的思路，也足以为我们带来启示。

《东方早报·上海经济评论》记者于9月10日采访了台北的城市规划师魏孝宇先生。他在台北等地有着多年建筑设计、都市更新的实践经验，目前是一家规划公司的总经理。他分享了自己的切身观察与体会。

容积移转的机制

上海经济评论：台北进行文化遗产保护，采取了怎样的措施？

魏孝宇：在文化建筑保护方面，台湾地区有清楚的法规，会在特定街区划设历史街区特定专用区。这里主要牵涉两个议题。一是历史街区保护，要怎样保护，之后又该如何利用；二是历史街区建筑物的所有者权益如何保障。

以迪化街为例。在台北发展历史上，迪化街是很重要的一条街道。它是老台北的商业大街，南北货齐聚，也是台湾目前几个主要企业的发迹地。大概在1970年代末，有学者眼见在迪化街开始有地主改建房屋，建筑系也有学生将此议题作为毕业设计题目。该议题逐渐受到文化界关注。经过大家广泛关注奔走，台北市政府在2000年左右制定了《大稻埕历史风貌特定专用区》法规。

既是老城，就面临更新改建的议题。相关法规规定，大稻埕整个区域，分为历史街区，以及其他特定专用区。屋主对历史街区内的历史建筑物进行修护，相关部门会对其以原基地可建筑容积“容积移转”的方式进行补助，以保障原所有权人的财产权益。否则，无法加盖楼面，对所有权人是不太公平的。

具体的“容积移转”方式，是对应容积率，将原来本应属于这片基地的楼地板面积，移转到台北市内的其他建筑基地上。比如说，我在迪化街历史街区拥有一栋旧建筑，所处的土地是100平方米，而法定容积率是400%，则扣除现在迪化街这栋旧建筑的容积部分，我可以将剩下的容积卖给开发商，在台北市的其他房屋基地上建筑对应的容积。在台湾，每笔土地会有一个“公告现值”，容积移转部分的确定，是通过公告现值之间的转换完成。而该容积的价格则由市场机制决定。

在迪化街所在的大稻埕特定区中，有散布的历史建筑，也适用历史街区的容积移转规定。历史性建筑有各种法源加以指定，需要先由专家学者委员会来鉴定该建筑的古迹等级，或是否为历史建筑。如果符合古迹等级条件，相关部门将会编列预算，进行修护。主人对建筑有维护的义务，破坏则是违法的行为，会受罚。各级文化部门，有古迹维护的责任。

尤其在乡村，会有放弃维护旧屋的房主。但目前在台北，因为所有权人可以得到容积移转的利益，情况已经得到改善。这是因为，地主想从旧历史建筑基地上送出容积，就要提出这一旧建筑的维护计划，获得政府组成的委员会审查通过后，才能把容积送出。所以，获得利益的所有权人，必须首先将该历史建筑修护好。没有完成该历史建筑修护者，将被撤销容积移转许可。

这样一来，通过容积移转的措施，所有权人一方面条件获得改善，其维护旧屋的内在动力增强，另一方面，所有权人也受到了外在的硬性约束，也就是说，要获得利益，必须保证修缮旧屋。另外，所有权人也可以将土地和建筑物捐赠给市政府，同时将原有容积移转他处。

上海经济评论：历史街区的再利用，商业化是否为最合适的路径？

魏孝宇：以迪化街为例，除了原有南北杂货与中药材商号及布匹商号外，主要新移入的商业业态，以文创工作室为主。周边还有文创商品的展售，以及很多特色咖啡店。假日里，这里有许多导览活动，以及文创市集。这些产业之所以进驻，主要因为建筑空间的特性以及整个历史街区的氛围，也与媒体传播有关。对这里有兴趣的，无论游客还是创业者，都是对文化历史感兴趣的朋友。

就目前发展条件看，我认为历史街区的保存，不应是死的建筑保护，而应是一种持续的生活，让人文在其间得到发展。历史街区之所以有价值，主要是其间孕育了某一地区的发展，化为这个地区人们的共同记忆。这样的空间记忆是一部分，最重要的，还是其间人文活动的延续或创造新生命。当然，在历史街区内都会有几栋大宅，本身在建筑艺术上就具备保存价值。

历史街区是否商业化，端看该历史街区在这个时空下宜发展为何种功能。不一定是商业化，也可多半维持原有的居住功能，当然因为观光旅游的带动，开始出现商业化的使用可能是自然发展的结果。但利用中的历史街区保存，始终是我认为一种比较好的方式。

对“代为拆除”的限制

上海经济评论：在城市更新方面，台北是否发生过一些与大陆相似的矛盾？

魏孝宇：2012年，发生过一次“文林苑事件”，是台北当局在都市更新（编者注：即城市更新）中，强行拆除，结果引发冲突。

实际上，在台北，都市更新主要由民间发起。和大陆多采取的动迁方式不同，台北是就地安置。一般而言，开发商要在一个地区发起更新，首先要召开说明会，向所有住户说明，自己发起的更新范围是哪里，将来改建后预计将是多大、几层楼的建筑物。最重要的是，开发商需给出更新条件，即所有住户在改建后，会分配到多大的改建后房屋。也就是说，所有住户都就地安置在改建后的房屋中。

从更新发起到实施，一共分为四个阶段。从划定更新单元，到更新概要计划、更新事业计划，再到最后的权利变换计划。这样划分主要是因为，整合所有住户的意愿，一般需要很长时间，每个阶段会设有不同的同意比例规定，有助于更新整合住户同意。城市更新的法规中，有所谓“政府代为拆除”的规定。“文林苑事件”之所以发生，正因当局依据此法规进行拆除，遭到居民对抗。

目前这条法规仍存在，只是大法官认为有“违宪”之虞。所以，当前都市更新审议委员会在审查时，会要求在最后的“权利变换”阶段达到100%同意，即，必须取得全部居民同意，开发商才能进行更新，而不采取“政府代为拆除”的手段。因为，开发商在改建过程中，会分到一大笔改建后的房屋。如果让政府代为拆除，令更新案得以实施，会让开发商获得利益。以反对“代为拆除”者的立场看，这就让“代为拆除”失去了维护公共利益的正当性。不过，在都市更新条例中，并无“必须100%同意”的规定，这是审查中的内部规定。

上海经济评论：这带来了怎样的影响？

魏孝宇：因此，现在有了所谓“代理实施”的方式。也就是说，开发商是一个专业的投入者，带着技术和资金，与所有权人合作。但开发商不参与分配更新后的房屋，仅收取服务费用。这样的方式，比较符合溢价归公的正当性原则。

早些年，土地取得较为容易。当时台北仍有一些空地，也有一些公有土地释出，都市更新案数量还少。所以，当时有关都市更新的办法，并未被一般民众注意到，也未被媒体报道。民众只是知道房屋改建就是原有的法定容积，而不完全知道都市更新奖励容积的申请，对开发商提出的改建条件，也多半比较满意。

现在，私有土地多已开发，而公有土地因政策禁止出售，也无法取得。开发商要取得土地材料，唯有通过都市更新，整合已达改建年限的房屋。当下在台北，开发商获得暴利的机会微乎其微。从购地开发转向整合开发，要投入更多时间、专业、人力和资源。

因此，很多传统的开发商都转往台湾地区中南部发展，也意外造成中南部地区的开发荣景。

这样一来，大范围更新的项目，变得很少。这也间接形成了城市的特色。当然，其中也有协调整体风貌、公共空间的措施。这些措施可分为两部分。第一部分，是在办理城市更新时，会有所谓奖励容积。政府将都市设计准则一类内容，融入了申请奖励的办法中。比如，鼓励沿着街面向后退缩，让出人行道，让出的人行道可以取得相应的奖励容积，再规定人行道应如何设计，等等。第二部分，除了都市更新审议委员会会审查更新案，还另设有都市设计审议委员会，对建筑方案进行审查。比如协调性部分，如颜色、材料等。这两个委员会共有三四十位政府代表及专家委员。因二者联动相关，所以两个委员会是联席审查。

更新的社会基础

上海经济评论：怎样看大陆的都市更新？

魏孝宇：其实，对都市更新，城市应该依据各自情况，采取不同处理方式。在市区的棚户区，或许可以进行征地拆迁，但在乡村，一些聚落恰是区域的特色，或是可发展为特色。

大陆的城市更新差异极大。与台北相比，上海的更新难度应该差不多。土地价格十分昂贵，拆迁问题不好协调。当下，尤其是市区的更新，需要确立一些机制。比如，能否以政府和民间合作的方式进行，或者在旧城改造之中设计取得奖励容积的机制。

旧建筑再利用、整建维护、改建更新等方法，在上海这样具备丰富历史、诸多发展轨迹的大城市，更应被统合运用。我们必须能留存城市记忆，又要在维护原住户的权益下，才能顺利推动城市更新与都市再生。

以叶金涂古宅改建项目为例，该大楼原址上有一栋老商号，但也有些残败。当初所有权人提出需要改建，但经过市政府及专家学者要求，将该历史建筑的立面以及台湾或东南亚建筑特有的骑楼部分保存，新建筑的结构与原旧建筑的结构补强后连为一体。

也就是说，不只是采用全部打掉重建这样的方式，都市才能在发展延续下，获得再生，不是再造一座新城。

上海经济评论：作为都市更新的参与者，您的感受和思考是什么？

魏孝宇：我们在台北做了一些特殊项目。包括海砂屋（编者注：指使用不合格海砂所建造的建筑结构）因灾害受损的建筑物的更新、不同使用类别土地合并在一起的更新，还有代理实施的更新案，等等。要实施这些项目，往往要经过很多法规释疑、财务模式创新，甚至要与公部门进行很繁琐的协调。

我们的感受是，首先，实施者与民众及政府间的信任关系非常重要，这是一切协商的基础；再者，必须有一个正当性的审议机制，这是对疑义形成共识、为创新解决方案带来正当性的一个基础。

都市更新与从白地而起进行建筑不同。因为要解决复杂的城市结构和关系，才需要都市更新的城市发展策略。因此，许多解决方案必须有创新。因为，都市更新中可能涉及多种法规，而这些法规过去可能并未被摆在一起检讨过，这就会产生很多开创性的解决方案。这些方案需要通过审议机制、经过审议委员会进行公平公正的审议，获得合法性与正当性。这里隐含着改造城市既存环境所涉及的最重要的内容，即社会信任关系。

当初，我们做的新竹都市更新案，涉及城市规划变更，土地由机关用地变更为商业区。而我们提出与邻地进行都市更新案时，是在城市规划变更执行完成之前。

在城市规划变更时，核定变更用地性质的土地所有权人必须向市政府缴交一笔回馈金。围绕回馈金的缴纳，发生了一些特殊情况。法规没有进行相应的规定。我们提出了一个并无先例的解决方案，向当局相关单位说明，并经过多次协调会议，终于获得大家支持，让这个案子得到顺利推动。如果没有审议机制，这案子就无法完成。

主要是，我们并未从中获得更多利益，解决方案也无损原本城市规划变更的意旨。最重要的是，这一更新成果，对老旧社区起到示范作用，对各方皆有利。我们也召开公开的听证会，获得了市民支持。这中间没有不合理之处。

也就是说，方案本身需要具备方方面面的正当性，正当性会带来社会信任，而信任是创新的基础。

（作者系《上海经济评论》记者。王昀编辑，工作邮箱：wangy@thepaper.cn）