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居民产权保护应纳入官员绩效考核体系

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·短论·

刘瑞明

近年来,有关“政府侵犯民众产权”的现象时有发生。一个最为典型的例子就是强行拆迁。人们对于以强拆为代表的侵权行为的危害性有着高度的认同,但是政府侵权行为却依然屡禁不止。政府对于民众的产权侵犯行为必须受到约制。因为,第一,从经济增长的角度看,产权保护是经济增长的重要基石,一旦产权根基普遍受到侵犯,那么经济的长期增长是不可能的,中国要想成功实现从一个经济大国向经济强国的过渡依然需要走非常漫长的路程;第二,在经历了三十余年的高速经济增长之后,中国的崛起不能再仅仅依赖于GDP的简单数量要求,而是需要转换方式,用经济增长的质量来看待增长,因为数量的简单增长并不意味着人民福利的提高,而作为一个正在崛起的大国,我们还需要“以自由看待发展”和“以质量看待增长”的眼光;第三,政府的侵权行为一旦成为一种普遍现象,由此导致的社会矛盾积累会使得社会冲突越来越严重,不利于和谐社会的构建。

考察中国现实可以发现,中国的地方政府对于经济增长所表现出来的热情是极其高涨的。这一方面是由于财政分权带来的地方利益,另一方面则是因为中国政治集权体制下官员的晋升激励,这种经济分权和政治集权相结合的地方治理结构形成了一种“中国式分权”。正是在这种中国式分权的背景下,地方政府出于自身利益,有着推动经济发展的强劲动力。在动力之外,地方政府也有着非常巨大的压力。在财权方面,自1994年的分税制改革以来,中央的税收比例逐年上升,地方的税收占比则逐年下降,而在事权方面,地方需要支付的财政负担逐年上升。在这种情况下,地方政府就必须通过发展建筑业、增加预算外的收费项目和非预算资金来寻求新的生财之道。而土地作为一种最为重要的要素就成为了地方施行“土地财政”的重要途径。随着城市化的不断推进,土地的需求不断上升,土地融资已成为地方政府财政和城市化资金的重要来源,扮演了第二财政的角色。

在中国式分权和城市化、工业化进程的背景下,拆迁就成了一个地方政府不可避免的选择。然而,中国作为一个仍处于转型进程中的国家,权力在国家的运作过程中依然未能得到有效合理的约制。正是在这个背景下,政府要推动经济增长,就容易出现为此侵犯居民产权的行为。理论上讲,政府既可以提供“公共服务”,也可以提供“公共灾祸”。蒂波特曾经指出,如果各个地方政府进行竞争的话,那么当不同的地方政府提供不同的公共服务时,居民会根据自身的偏好,进行“用脚投票”的方式来达到约制政府的目的。这个机制也可以称作“蒂波特机制”。如果“用脚投票”的“蒂波特机制”是良好运行的,那么,居民的确可以约制政府行为。但是,我们必须注意到中国转型时期中两个颇为特殊的事实:第一,现行的土地制度导致了居民产权的不完整;第二,以户籍制度为基础的一系列相关制度安排极大地限制了居民的流动性。

在中国,随着城市化和工业化进程的不断推进,各个地区对于土地的需求呈现迅速上升的态势,然而,在相关的法律保护方面,国家对于居民产权规定的不明晰构成了政府侵犯的重要原因。就土地征用制度来看,无论是1982年的“国家建设征用土地条例”,还是1986年和1998年的“土地管理法”,虽然这些法律规定明确表示地方政府征用土地的必要条件是为了公共事业,但这些法律法规对公共事业或者公共利益的范围没有明确规定,这就为地方政府滥用土地征用权利,侵犯农民利益留下了一个巨大的缺口。

与此相关的另一个事实是,在中国,以户籍制度为基础的一系列相关制度安排极大地限制了居民的流动性。在长达几十年的历史里,户籍制度成为了中国经济中一个不可逾越的门槛,而且,随着改革开放的不断推进,与户籍制度相关的各种权利使得户籍的价值不断得到提升。拥有什么样的户口、什么地方的户口意味着居民能够享受的教育、医疗、社会保障、发展机会等都是极度不平衡的。由于户籍制度的制约,劳动力流动一旦跨越地区界限,其成本大幅度提高。尽管中国经过了长达30余年的市场转型,给居民带来了较多流动机会,但户口等级差别以及户口对体制内流动所起的结构性影响依然存在。

综上所述,如果继续维持现有的财政体制的话,可以预期,地方政府的财政压力依旧会存在,地方政府的“土地财政”不可能得到扭转,这就意味着政府侵犯居民产权的动力依然存在。因此,中央政府和地方政府的财税体制需要得到调整。此外,晋升激励机制当中考核体系的不完善构成了政府违规行为产生的重要源泉。因此,在现有体制下,有必要将民众的迁徙权利和居民产权保护纳入绩效考核体系中,以减弱产权侵犯行为。最后,现有土地政策中有关“公共利益”的界定不明晰也构成了地方政府侵犯居民产权的重要借口,因而,在法律政策方面,更为明晰地界定“公共利益”的具体内涵可能对居民产权保护具有重要意义。

产权的保护不是抽象的概念,而是实实在在地体现在真实社会中的激励与约束,需要多方面的制度支撑。我们面对的一个难题是,政府的权力既可以用来执行契约、保障产权、提供公共服务,但如果这种权力不能加以有效约制,那么它也同样可以用来侵犯居民的产权,市场经济的根基也会受到侵蚀。通过户籍制度和居民流动性的放松来约制政府可能是保护产权的一种有效方式。就中国当前的现实而言,由于户籍制度以及依附于户籍制度的一系列政策使得居民失去了可流动性,这意味着一旦政府侵权,居民既不可能通过“抗争”保护产权,又没有办法通过“流动”和“退出”保护产权,只能忍受侵权行为。因此,通过户籍制度的跨区域改革可以实现对政府侵权行为的约制,实现中国经济的长期增长。

(作者系西北大学副教授)

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