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给政府信用打分遭遇“成长的烦恼”

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近日,北京、浙江、青岛等省市相继宣布启动地方债券自发自还试点。至此,今年试点的10个地区中已经有8个完成发债,仅剩下上海和深圳尚未发债。从目前看,所有已完成发债的地方政府信用全部获得AAA的最高信用评级,并没有体现出经济发展的差异。对此,有专家表示,给政府信用评级在中国刚刚处于起步阶段,需要不断“试错”才能逐步完善,需要给其成长的空间。
  债券发行中明确开展债券信用评级以及债券信息披露,被视为防控地方债务风险的两大看点。其中,最受投资者关注的是政府债信用评级报告,这是首次地方政府债利用市场化评级机构来进行信用评级。市场普遍关注的是,在实际操作中,评级机构面对地方政府这一强势“客户”,有没有足够的勇气做到客观公正?评级信息能否真正为投资者决策、合理定价等提供重要参考?
  通常而言,地方信用会低于国家信用,地方政府债券风险会高于国债风险。同时,由于此次试点中西东部都有,经济发展水平、政府负债情况不同,地方债信用评级理应体现出一定的差别。然而,目前已完成发债工作的8个省市区的政府债券全部获得了AAA的最高信用评级。
  从评级报告可以发现,尽管评级机构给地方政府债券的具体评级方法不同,但都将中国财政体制、地方的经济实力(GDP、进出口额等)、财政收支、偿债能力(负债、偿债来源等)等重要因素纳入。且从实际发行情况看,地方政府债券利率普遍较低,部分省市发债利率甚至低于国债。因此,这引起了市场人士和一些专家学者的质疑,认为是采取了“市场化的发行方式”,却没有获得“市场化价格”,市场化定价几乎处于失灵状态,不同地区的风险差别也无从体现。随着地方政府自发自还债券的供给量的增加,这种“被抹平的风险”将招致更大的风险。
  金道环球投资评价称,试点初期,地方政府债的市场化程度并不乐观。目前已发行及披露发行的广州、山东等地债券均获得最高的AAA评级,投资者无法从信用评级中获知地方政府间的信用水平差异。同时,目前其中标利率与国债收益率相当,山东的地方债收益率甚至低过国债,利率并未体现出债券风险。
  上海财经大学公共经济与管理学院副教授郑春荣更是直言,在地方政府资产负债表等基础数据尚未公布的情况下,评级结果的可信度有待商榷。“虽然财政部出台了地方债自发自还三等九级的信用评级标准,但等级间缺乏详细的数量指标,而地方资产负债表仍在试编(不对外公布),政府资产仍不可知,这些都让信用评级报告的可信度大打折扣。”他说。
  地方政府债发行由中央代发代还变为地方自发自还,其目的是要进一步强化市场约束,控制和化解地方债务风险,探索建立地方债券市场并推动其健康发展。而要保证这一模式的有效性,保证地方政府债自发自还试点顺利推向全国,高度依赖于信用评级的公正性。
  中央财经大学财经研究院院长王雍君表示,不同地方政府债券的信用评级出现差异很正常,即使同处发达地区,没有差异反倒不正常,这也是财政部将地方政府债券划分为三等九级的原因。评级信息对于投资者决策、合理定价和利率决定都十分重要,是投资者分析债券发行人和债券信用的重要参考。因此,对于评级机构等中介机构而言,需要从法律上明确其责任和权利。评级机构所采用的评级体系和流程应公开透明,数据来源应确保相关、可靠、及时和可比,并且能够被独立核实。
  多位分析人士认为,信用评级,特别是给政府评级以及地方债市场在中国毕竟刚刚起步,需要不断探索、“试错”才能逐步完善,要给其成长的空间。因此,在试点初期,出现的问题有些是正常现象,有些属于“成长的烦恼”,并非意味着市场失灵,今后将逐渐得到解决。随着今后自发自还地方债供给和需求的日益增多,利率和风险将有望更好地挂钩,“市场参与者越多,风险越分散,市场也越有效,这是一个必然趋势”。

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