继续坚持与完善中央银行经理国库体制写在新的预算法颁布之际

2014年8月31日，全国人大常委会终于讨论通过了新的预算法，这是全国人大常委会第四次审议预算法修正案草案。一项法律的修订历时6年之久，历经全国人大常委会四次审议才最终通过并颁布实施，在我国立法史上实属罕见。这一方面体现了立法的严肃性，也是我国立法工作不断走向成熟的标志。

　　关于国库管理体制问题，就是这次预算法修订过程中讨论较多、争议较大的一个重点、热点问题。对于这样一个重大而敏感的问题，立法机关始终秉持“宪法、法治、民主、科学”的原则，深入调研，反复论证，数易其稿，谨慎决策。

　　一、变与不变

　　现行预算法直接涉及国库的条款共四条，包括第四十六条、第四十七条、第四十八条以及第七十四条，内容主要涉及国库收入、国库支出、国库机构设立、中国人民银行在办理国库业务中的法律地位、国库基本业务、国库库款支配权、政府对本级国库管理与监督权以及相关的法律责任等。

　　新的预算法直接涉及国库的条款共十条，包括第五十六条、第五十七条、第五十八条、第五十九条、第六十条、第六十一条以及第九十二条、第九十三条、第九十五条、第九十六条。其内容除了全部包括现行预算法所涉及的上述主要内容外，还对财政专户、预算会计（国库会计）确认基础、国库现金管理、退库、国库集中收付等方面进行了规定。

　　比较现行预算法与即将实施的新预算法，除了现行预算法第四十八条与相对应的新预算法第五十九条中关于国库机构设立、中国人民银行在办理国库业务中的法律地位、国库基本业务等三方面的内容保持完全一致，一个字也没有变动之外，其余各相应条款的内容都发生了明显的甚至重大的改变。而不变的内容正是涉及到我国国库管理体制的主要内容，包括三方面内涵：（1）国库机构按照“一级政府、一级财政、一级国库”的基本要求设立；（2）国库业务由中国人民银行经理；（3）国库基本业务即是办理预算资金的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。改变的主要内容包括：（1）国库收入范围的界定；（2）财政专户的设立；（3）开展预算支出绩效评价；（4）预算收支的计价基础；（5）实行国库现金管理；（6）退库业务的处理；（7）实行国库集中收缴和集中支付制度；（8）各种违法行为的处罚。

　　二、坚持与完善

　　总体看，不变是坚守，是传承；变是扬弃，是完善。

　　1985年颁布的《中华人民共和国国家金库条例》明确规定：”中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责。”从此，中国人民银行在国库管理中的基本定位得到了科学的、准确的表达，并相继体现在随后颁布的《中华人民共和国国家金库条例实施细则》（1986、1989）、《中华人民共和国预算法》（1994）、《中华人民共和国预算法实施条例》（1995）、《中华人民共和国中国人民银行法》（2003）以及“中编办”历次部门职责调整等有关法律规定中。根据这一基本定位，逐步建立健全了我国国库管理组织体系，明确了职责分工和权力制衡关系，从而确立了我国中央银行经理国库体制。这一体制历经了近30年实践的检验，伴随着我国改革开放的各个时期，具有深厚的实践基础，同时也具有坚实的理论基础、制度基础、技术基础和组织保障，为促进政府预算执行、服务宏观政策协调、防范国库资金风险、遏制财政资金运行中的“权力寻租”发挥了应有的作用，作出了积极的贡献。

　　但是，在本次预算法修订过程中，这一制度安排也受到了前所未有的“强烈冲击”。质疑主要来自三个方面，一是认为不符合“国际惯例”。从国际上看，“无论一个国家实行何种财政体制，均明确规定由中央银行代理国库业务”。二是认为不符合自2001年实行财政国库管理制度改革后的实践要求。“从目前我国国库管理的模式看，财政部与人民银行的关系是委托代理关系”。三是认为不符合历史源起。新中国成立以后，自1950年至1985年35年间一直实行的是中国人民银行代理国库制度。 面对质疑与压力，我国立法工作者始终站在国家立场，以对人民利益高度负责的精神，立足国情，实事求是，经过充分讨论，广泛听取意见，反复权衡利弊，最终作出了继续实行中国人民银行经理国库体制的决策。

　　在坚守、传承的同时，预算法修订中也充分体现了“与时俱进、改革创新”的精神。在国库管理方面，与现行预算法相比较，至少在以下七个方面进一步完善了我国中央银行经理国库体制。

　　一是第一次明确规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”。同时，对财政专户的设立作出了最严格的规范并在“法律责任”部分对“违反本法规定开设财政专户的”明确实行责任追究。这为逐步建立健全国库单一账户制度奠定了良好的法律基础。

　　二是第一次明确规定开展预算支出绩效评价。第五十七条规定：“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支”、“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”。这对增强预算支出的合规性、有效性无疑会发挥重要的促进作用。而预算支出的合规性、有效性正是我国预算管理中的“老大难”问题。此外，国库库存余额高位攀升、盘活财政资金存量举步维艰亦与此具有直接的关联。

　　三是第一次明确规定了预算会计（国库会计）核算基础。第五十八条规定：“各级预算的收入和支出实行收付实现制。特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告”。我们知道，收付实现制与权责发生制是现代会计的两大核算基础或确认基础又称记账原则，不同的选择直接影响到预算收支的信息质量。在预算法中明确规定核算基础，对于防止在办理预算收支过程中，利用核算基础选择的随意性而似乎可以“合理的”行弄虚作假之实等现象的发生是十分有效的。这也在一定程度上体现了新的预算法修订的严谨性。

　　四是第一次对国库现金管理作出规定。国库现金管理被称为是现代国库管理的核心。伴随着我国国库现金余额不断高位攀升，国库现金管理的重要性、紧迫性也日益凸显出来。尽管新的预算法中并没有对国库现金管理作出具体明确的规定，而是授权国务院完善国库现金管理制度，但其积极意义是不容忽视的。

　　五是第一次专门对退库事项作出明确规定。由于一些客观原因，退库难免。但在实际工作中，退库也常被用作调节国库收支的一种手段甚至权力寻租的一种方式。新的预算法第六十条规定：该退则退，不该退“不得用退库处理”，并在第九十三条进一步明确了其法律责任，为严格规范退库业务，强化“政府收支两条线”管理提供了法律依据。

　　六是第一次把“国库集中收付制度”写进了新的预算法。2001年，财政部、人民银行联合印发了《财政国库管理制度改革试点方案》（财政国库管理制度，后来被称之为国库集中收付制度），目前，国库集中收付制度改革已基本上推广到全国所有预算单位。由此使这一制度与政府集中采购制度、部门预算制度并称为我国财政管理改革的三大重要制度创新，影响深远。新的预算法充分考虑到了这一现实情况，第六十一条明确规定：“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”，从而使这一重大制度创新提高到了法律的层次，赋予了法律的权威性。

　　七是对办理政府收支事项的各种违法行为及其承担的法律责任作出了更加全面、具体、明确的规定。新的预算法第十章法律责任部分共五条，其中四条的内容都与国库直接相关。与现行预算法法律责任过于笼统、含糊相比，新的预算法具体明确了若干禁止事项及其法律责任，针对性、操作性更强，有利于实施责任追究，有利于维护法律的严肃性、权威性。

　　三、机遇与挑战

　　新的预算法颁布实施，对于积极推动我国国库管理改革与发展，无疑是一次重大的机遇。其重要意义主要体现在以下几个方面：

　　一是有利于进一步促进国库管理工作的法制化、科学化；

　　二是有利于进一步防范国库资金风险，有效实行国库资金安全性、流动性、收益性的内在要求；

　　三是有利于进一步调动最大多数国库干部职工的积极性、创造性；

　　四是有利于既立足国情，又借鉴国外，积极创建具有中国特色的国库管理新模式。

　　但机遇与挑战并存。一些重大事项写进法律，一方面有利于推动工作，另一方面也会使压力倍增。新的挑战主要体现在以下三个方面：

　　一是如何全面清理整顿财政专户，真正实现政府全部收入收缴入库，尽快建立健全国库单一账户制度。

　　二是如何完善国库现金管理，有效推动中央与地方国库现金管理工作。

　　三是如何进一步完善国库集中收付制度，真正实现“国库收支一本账”以及国库资金收缴支拨流程的优化。

　　以上三个方面涉及面广，社会关注度高，既存在进一步深化认识，统一思想的问题，也存在如何排除各种利益干扰，做到统筹兼顾，做好顶层设计，使相关政策、制度、办法具有可操作性的问题。无论从其问题本身的复杂性，还是从其引发的利益纠结来看，按照新的预算法的要求推动完善这些工作都将会面临着严峻的挑战，任重而道远。这不仅需要遵循依法办事的原则，更需要鼓起破解难题的勇气，抓住机遇、迎接挑战，全面实现我国国库管理工作法制化、现代化。

　　（作者为中国人民银行国库局局长）