“独立公投”有国际法依据吗？

随着冷战后国际环境的风云变幻，民族自决权在一些国家的推定与曲解下逐渐流变为催生与激化民族矛盾的理论工具。

张 磊

不久之前，在克里米亚经过公民投票宣称加入俄罗斯之后，乌克兰东部地区又举行了所谓的“独立公投”，并由此导致严重的暴力冲突。这不能不让人联想起2008年科索沃通过公投宣布脱离塞尔维亚独立。事实上，在冷战之后，世界上很多地区都相继举行了所谓的独立公投，例如格鲁吉亚的南奥塞梯地区、加拿大的魁北克省以及南苏丹（原苏丹南部地区）等等。不论是哪一次独立公投，支持者的理论依据都是国际法上的民族自决权。

早在十七世纪，英国学者约翰·洛克在西方的宪政思想中将民族自决权的概念提炼出来。之后，美国总统伍德罗·威尔逊在1919年将民族自决权的概念引入国际法。他提出世界上所有自认为构成民族的团体都有权利组建自己的国家。然而，由于威尔逊的观点过于理想化，所以没有获得世界各国的普遍支持。然而，随着两次世界大战期间以及二战后民族主义的日益高涨，尤其是世界非殖民地化进程的推进，西方思想家又将民族自决权运用于殖民地的独立问题。于是，民族自决权进入了相对稳定的发展期。1945年《联合国宪章》第一条第二项明确规定“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系”是联合国的宗旨之一。此后，以1960年《给予殖民地国家和人民独立宣言》为代表的一系列联合国决议进一步巩固和发展了民族自决权的传统理论，即：“一切处于外国殖民统治、外国占领和外国奴役下的民族都具有决定自己政治地位和自主地处理内外事务的权利。”在这个原则的指导下，二十世纪五十年代到八十年代，民族解放运动在世界范围内蓬勃兴起，有一百多个前殖民地和附属国相继独立。因此，从某种意义上说，就国际法而言，民族自决权的传统理论是反殖民斗争的历史产物。

然而，在进入二十世纪九十年代以后，由于世界上大多数殖民地已经获得独立，旧的帝国主义殖民体系也不复存在，民族自决权的传统理论面临了发展上的瓶颈。事实上，早在七十年代开始，西方就不断有学者提出上述传统理论只是为了在政治上适应世界非殖民地化的临时安排，民族自决权可以突破非殖民化的范畴。不过，与威尔逊过于理想化的观点不同，新兴理论的支持者也承认：以特定纽带结成的团体只有满足一些形式上的要求才能成为具有自决权的民族。不过，令人遗憾的是，随着冷战后国际环境的风云变幻，民族自决权在一些国家的推定与曲解下逐渐流变为催生与激化民族矛盾的理论工具。

冷战期间，两极格局长期掩盖了许多地区的民族矛盾。但在冷战结束之后，作为世界民族主义的嬗变——民族分离主义和泛民族主义挣脱束缚，成为当代民族矛盾的核心因素。与此同时，西方国家利用民族分离主义和泛民族主义，长期干涉别国的民族事务。在国际法层面，西方这么做的法理依据之一正是民族自决权。最典型的例子就是2008年科索沃脱离塞尔维亚宣布独立。这是西方国家支持占科索沃人口百分之九十的阿尔巴尼亚人行使民族自决权的重大收获。然而，科索沃的阿尔巴尼亚人并不是传统意义上的“处于外国殖民统治、外国占领和外国奴役下的民族”。值得注意的是，联合国国际法院在2010年给出的咨询意见中认为科索沃宣布独立不违背国际法。对该咨询意见倘若不正确理解，可能会促使全球范围的民族分离主义和泛民族主义活动更加活跃。

时至今日，乌克兰的克里米亚和东部地区也以民族自决权为依据进行了独立公投。乌克兰东部地区的公投结果尚未得到任何国家的承认，而克里米亚则通过公投脱离乌克兰，宣布成为俄罗斯的一部分。西方世界对克里米亚的公投嗤之以鼻，甚至在2014年3月27日鼓动一百多个国家在联合国大会上投票通过一项“乌克兰的领土完整”的决议草案，指责在克里米亚的公投“无效”。但是，联合国大会的决议对该事件的约束力是相当微弱的，毕竟它在世界和平与安全事项上的权威远远不及安理会的决议。因此，西方国家尽管可以用该决议聊以自慰，但却无法从根本上否定克里米亚的公投。

英国驻乌克兰大使西蒙·史密斯的观点似乎具有一定的代表性。他认为克里米亚公投不应被认可的理由有七个，即违反乌克兰宪法、俄罗斯进行干涉、没有合理的组织安排、缺乏公平性和代表性、尚未经过辩论环节、无法对其结果进行核实以及“欧洲安全与合作组织”也认为此次公投无效。然而，从国际法的角度看，这七个方面的理由不一定都能成为否定克里米亚公投的有效依据。反过来，值得指出的是，在西方主导下的2008年科索沃公投又何尝没有遭到诘责？它没有违反塞尔维亚宪法吗？它没有外国干涉吗？它就一定具有公平性与代表性吗？……尽管西方世界不愿意公开承认，但克里米亚公投必然让它们认识到：对民族自决权的传统理论不负责任地“发展”必将使这种权利成为一把“双刃剑”。

在此之前，南奥塞梯地区通过公投脱离格鲁吉亚就已经给西方世界敲响了警钟。2006年格鲁吉亚的南奥塞梯地区举行独立公投，并在2008年正式宣布独立。在不同国家集团进行拉锯较量的过程中，如今的民族自决权似乎成为引发仇恨、分裂，甚至战争与屠杀等一系列灾难的导火索，仿佛谁要开启了这个“潘多拉魔盒”，谁就要遭遇随之而来的梦魇。于是，世界各国，无论是西方世界，还是俄罗斯等国家，都应该坐下来认真思考民族自决权作为国际法上一项基本人权在未来如何朝着正确的方向发展。

从本源上，近代思想家在宪政制度下提出民族自决权的概念是因为该权利可以反映当时资本主义的发展需要建立民族国家的要求，以便资本主义更加自由、广泛和迅速地发展。二十世纪初，威尔逊将民族自决权引入国际法，并提出上述理想化的观点也是有原因的，即当时空前惨烈的民族压迫。二十世纪中叶，民族自决权之所以能够形成获得世界各国公认的传统理论，是因为顺应了两次世界大战之后殖民地和占领地人民争取解放和独立的历史洪流。由此可见，民族自决权的发展历程都紧紧依托当时的国际环境。于是，随着殖民时代的结束，当代的民族自决权的确应该突破非殖民化的范畴。然而，我们是不是需要重拾威尔逊的观点，即所有自认为构成民族的团体都有权利组建自己的国家呢？很显然，当代的民族压迫并没有严重到必须如此的程度。因此，既要对民族自决权的权利主体加以适当的扩大，以便实现对传统理论的发展，也要对此严格控制，以免刺激民族分离主义和泛民族主义，从而不使世界陷入连绵不休的战乱与仇恨之中。

那么如何界定民族自决权中的“民族”二字呢？换言之，哪些是具有自决权的“民族”？事实上，“民族”的定义似乎一直就是含混不清的。在二十世纪中叶，当民族自决权的传统理论获得国际公认时，在通过行使该权利而获得独立的这些人口内部，他们的种族、文化以及宗教等重要差别没有被国际法或联合国的决议所考虑到。冷战后，民族的定义仍然被有意无意地忽视了，例如在前南斯拉夫联邦共和国的一些组成单位要求脱离联邦时，这些组成单位的居民被西方国家简单地视为“民族”，即使这些所谓的“民族”拥有极其复杂的人口来源与其他重大差别。因此，无论是冷战期间，还是冷战结束之后，民族自决权中的“民族”定义从来没有局限于人类学意义上的范畴。尽管可以利用各种“纽带”将特定的人口联系起来，形成所谓的“民族”，但要成为具有自决权的民族，并且能够行使这种权利，那么各种“纽带”中最根本的一条似乎是这些人口必须在地理上聚居于特定区域。当然，根据大国博弈的结果，所谓“民族”的定义可以在聚族而居的基础上再增加其他形式上的要求，而其他的“纽带”的确定需要国际实践在不断磨合之后才能逐渐清晰起来。

在界定“民族”的定义之后，并不是所有的民族都应当建立自己的国家。正如列宁所指出的那样：一个民族有权选择分离，也有权选择不分离，决不能把民族有权分离理解为必须分离，认为民族不分离就是没有民族自决权。正如法律上规定有离婚的权利，不能理解为必须离婚或者不离婚就没有离婚权。那么一个民族在怎样的情况下才能行使自决权呢？这要从两个层次来理解。

第一个层次是主权国家的国内法，主要是宪法。事实上，没有哪个国家会愚蠢到鼓励本国的分离主义运动。因此，大多数国家的宪法并不承认国内的某个民族可以通过分离建国实现自决权。这些国家往往赋予国内某个或某些民族更多的自治权来实现一种“内部自决权”。即使国内法律允许通过行使自决权宣布独立，那么这也往往是有条件的。最常见的条件是将全体公民的同意作为行使自决权的前提。例如在得克萨斯州诉怀特案中，美国最高法院承认：只要获得其他各州的同意，那么一个州可以获得独立；又如英国议会在1933年通过决议认为：只要全民公决获得通过，西澳大利亚可以从澳大利亚分离出去。

第二个层次是国际法。国际法之所以有必要规定民族自决权，主要是为了应对这些情况，即主权国家的国内法没有规定自决权，或者即使国内法规定了自决权，但它附加了较为苛刻的条件。那么是不是只要出现上述两种情况之一，某个民族就可以直接依据国际法要求行使自决权呢？显然不是。一般来讲，只有当某个民族受到一定程度的不公正待遇时，那么作为一种救济方法，在别无他法的情况下，通过行使民族自决权来寻求独立建国才是最后手段。然而，这里的模糊之处就是“不公正待遇”需要达到怎样程度？怎么来判断在救济方法上除了行使自决权已经“别无他法”了？事实上，上述问题的答案目前在国际法上都没有较为清晰的答案。更糟糕的是，在一些国家的推动下，部分民族在进行所谓“公投”之前，对实际情况是否满足了上述条件往往做出较为草率的判断，更谈不上进行准确的分析，并且寻求国际社会的广泛认同了。