250亿民航发展基金去向糊涂

据新华社北京8月29日电 新疆白领杨涛上半年坐了24趟飞机，每张机票在票价外另加50元，一共交了1200元民航发展基金。他想不通：“这不相当于买了饼，还得另交做饼的钱吗？这笔钱用来干嘛了？”

一张机票，除了票价本身，还包含被称为“民航发展基金”的几十块钱。这笔钱为什么要收、到底花在哪了？

2012年，饱受争议的机场建设费被整合成民航发展基金。2013年，该基金收取超过250亿元。

但“新华视点”记者追踪发现，这笔收取长达20余年的钱，从“收”到“支”都存在一些疑问。比如，这笔钱原本该全额上缴中央国库，却大量变为首都机场、白云机场等上市公司的营业收入，甚至有些被用于建办公楼。

违规进机场腰包10余年

财政部公布的数据显示，2013年民航发展基金收入252.63亿元。根据财政部2012年印发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，民航发展基金收入全额上缴中央国库，并纳入政府性基金预算，专款专用。

实际操作却不尽然。“新华视点”记者查阅首都机场股份有限公司2013年年报发现，其营业收入72.24亿元中，民航发展基金收入10.6亿元。广州白云机场股份有限公司2013年年报显示，营业收入51.41亿元中机场费收入6.52亿元。海口美兰机场股份有限公司营业收入7.6亿元中民航发展基金收入1.38亿元。

既然要求“全额上缴中央国库”，为何又成上市企业的营业收入？

白云机场股份有限公司称，2003年财政部驻广东省财政监察专员办事处曾批复：同意白云机场的机场建设费“扣除按规定应上缴中央国库的部分后，剩余部分作为本公司的营收核算”。

2012年，机场建设费已“变身”民航发展基金。2003年针对“费”的批复，还能作为将“基金”放入“自家口袋”的依据吗？

财政部驻广东省财政监察专员办事处表示，2012颁布的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》规定：新规定颁布后，原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的有关规定同时废止，“2003年的批复不能继续使用”。该办事处有关负责人表示，民航发展基金合并后，白云机场并未就“能否将民航发展基金作为营业收入”向他们请示，“如果没有新批复，应按照国家有关规定执行。”

中国民航大学机场规划研究所所长王志强等专家认为，机场承担公共服务职能，需要不断改扩建，留下部分民航发展基金补贴是合理的。

而北京师范大学经济管理学院教授李锐、湖北省统计局副局长叶青等专家则表示，机场上市公司本身利润并不少，“拿几亿百姓交的钱对几个上市公司进行补贴，不妥”。

“其他支出”近29亿元

除了“贴补”企业的钱，其余上缴国库的钱花在哪儿了？

暂行办法规定，民航发展基金的使用范围共七项：民航基础设施建设；对货运航空、支线航空等进行补贴；通用航空发展；民航重大科技项目研发和新技术应用；加强持续安全能力和适航审定能力建设；征管经费、代征手续费以及国务院批准的其他支出。

今年7月公布的《2013年度中国民用航空局部门决算》显示，民航发展基金支出91.62亿元，其中“民航机场建设”4.25亿元，“通用航空发展”3.9亿元，而“其他民航发展基金支出”却高达28.97亿元。对于位列支出总额第二的“其他民航发展基金”，民航局决算报告将之定义为“除上述项以外其他用于交通运输方面的支出”。具体用来做了什么，并未提及。 而审计署近两年对民航局的审计发现，在使用民航发展基金的过程中存在种种违规现象。

——挪用。审计报告显示：“2012年，民航局本级未经批准，将所属管干院二期工程自筹资金和银行贷款7000万元改由民航政府性基金安排。”“哈尔滨机场空管工程以报建6250平方米空管工程为名违规搭车建设5111平方米办公楼，工程还存在领导干部办公用房面积超标准问题。”

——未批先用。审计报告指出：“2009年和2013民航局年，局本级和所属空管局5个基建项目在初步设计未获得批复的情况下，向财政部申领政府性基金预算34450万元。”

李锐表示，如果不公开、不规范的流程引发的风险得不到控制，即便审计发现问题得到整改，仍难保没有新问题出现。

争议收费20余年

自1992年起，每张机票另收取数额不等的几十元钱。22年间，除了名称与涵盖内容，这笔钱还发生了什么变化？

叶青等专家表示，在经济水平有限的条件下，机场建设费是“老百姓出钱搞建设”，“如今，中国政府收入大幅增长，克服困难式的政府性基金也该取消了。”

财政部公布的数据显示，2013年民航发展基金的预算收入242.82亿元，同年全国政府公共财政收入12.9万亿元，占比不到千分之二。

但王志强认为，中国需要500－600个商务运输机场，而已有的200多个机场中亏损的占60％~70％，仍需民航发展基金补贴。

2011年1月1日起，我国免征支线飞机执飞国内支线航班机场管理建设费。2012年，机场建设费与民航基础设施建设基金合并为民航发展基金。不少人仍质疑，支线航空收费取消了，干线航空为何纹丝不动？“建设费”变身“基金”，是否给收费“穿上马甲”？ 叶青认为，税收法定是基本原则，因此，相关部门若要征收费用，应经过立法部门同意，还应让民众了解征收原因，不能发个部门条例就收钱。“目前，预算法正在修订。不仅要把财权关在笼子里面，还要把笼子放在阳光下。”