18亿亩唐僧肉

倘若农村的人均占地和城市一样，就可以凭空节约出2亿亩土地。这2亿亩宅基地，往往和耕地插花分布，土质上差别并不大。需要的话，至少可以部分转变成耕地。这样一来，很多人日夜担心的耕地保护和粮食安全问题，就迎刃而解了。

徐远

一、从“最严格耕地保护政策”说起

留意过中国土地政策的人，大概都知道这样一个词汇：“最严格耕地保护政策”。

查一下资料，这个提法应该是十六届三中全会上胡锦涛首次提出来的。在2004年和2006年国务院颁发的有关土地管理的文件中，出现了“最严格土地管理制度”的字样，耕地保护应该是“最严格土地管理”的重要内容和应有之义。在2010年国务院文件中，正式出现了“最严格耕地保护政策”的字样。

耕地保护一直是中国土地政策的核心内容，这一点从未改变过。除宪法之外，中国的土地基本法是《土地管理法》。从1986年第一次颁布至今，《土地管理法》历经三次修订，分别在1988、1998、2004年。不管哪个版本，第一条都是开宗明义，表明立法宗旨和目的。每个版本的第一条中，都有“保护耕地”四个字，耕地保护的重要性由此可见一斑。

这不奇怪。中国的基本国情，是虽然“地大物博”，但是架不住“人口众多”。一平均下来，人均的资源其实很紧张，耕地也一样。根据尚未完全公布的第二次全国土地调查（即“二调”），中国耕地面积大约20.3亿亩，人口按13.5亿计算，算下来人均约1.5亩，只有世界平均水平（约3亩）的一半。

再来看主要的大经济体，美国8亩，日本0.45亩，德国2.3亩，法国4.2亩，英国1.5亩。金砖国家中，巴西4.8亩，俄罗斯13亩，印度2亩，南非4.4亩。主要的大经济体当中，不管是发达国家，还是发展中国家，我国的人均耕地都是很少的，和英国相当，只比日本、韩国多。其他还有一些地广人稀的国家，比如澳大利亚和加拿大，人均耕地分别为32和20亩，就更没法比了。

总体上看，中国耕地不宽裕，保护耕地，保障粮食安全，确保基本口粮的基本自给，是有道理的。当然，粮食安全是个复杂的问题，讨论中不同角度、观点很多，保护耕地、保障粮食安全的方法和思路，也有待进一步探讨。无论如何，尽量保护不算宽裕的耕地，以备不时之需，是不无道理的。毕竟，没必要浪费。那么，现实中情况怎样？稀缺的耕地，到底得到了怎样的保护？

二、耕地实为唐僧肉

留意过城镇面积的蔓延的人，大都会对乱占耕地的现象很痛心。城市扩张中，占的土地无非三部分：城市国有土地、原农村集体建设用地、耕地，其中耕地是大头。原因很简单，耕地的征收成本比建设用地低很多，是名副其实的唐僧肉。

所谓城市国有土地，本来就是城市的一部分，处在城市边缘上，只是以前不发达，看起来和农村差不多，后来重新开发建设了，看起来更“像”城市了而已。这部分，其实是城市的“发展”，或者说再开发，而不是扩张。城市的真正扩张，是占用农村集体建设用地和耕地，而其中的大部分是耕地。耕地只要2万－3万元一亩，这两年政策调整了也就不到4万元，而建设用地上面有房产建筑，拆迁补偿少则十几万元、几十万元，多则上亿元，比农地高很多是一定的。这些年，老城区、城乡接合部的居民因为拆迁而一夜暴富的故事，大家都已经听得很多了。

近年来城市发展中的“蛙跳现象”，就是耕地补偿成本低的结果。所谓“蛙跳”，就是城市在向外蔓延过程中，遇到了聚居密度较大的地区，因为拆迁成本高，往往跳过这些地区，开发更远的地方。这更远的地方，往往都是耕地，征收成本低得多。这样，城市是“发展”了，“建设”没有耽误，GDP也上去了。背后隐藏的成本和效率损失也很大，城市面积铺得更大了，“城中村”形成了，城市的通勤和日常便利降低了。这些损失看不见，也没人管。

究其原因，还是成本问题。建“新城”的“成本”，比改造“旧城”的“成本”，要低很多。这里的成本主要不是建筑成本，而是拆迁补偿的成本。建筑成本一平方米也就几百元，少的四五百元，多的上千元，加上配套也就几千元，可是拆迁成本要至少好几倍，甚至十几、几十倍的。这样一看，各地热衷建新城，就不奇怪了。至于新城建好以后是不是变“鬼城”，现任的官员哪里管得了那么长远。

“蛙跳”的结果，就是老城区还是老样子，新新旧旧的小楼甚至平房，蹲在街道的两边。与之形成鲜明对比的，是新城区一马平川地向外铺开。城市的发展，绕开老城，绕开城乡接合部，绕开一切人口和建筑密度大的区域，直接开进一望无际的耕地。这哪里有“最严格耕地保护政策”、“18亿亩红线”的影子？看起来，“18亿亩红线”，只存在于红头文件里，在一些官员、专家的嘴巴里。

看起来，在“农民集体代耕”的制度安排下，所谓“最严格耕地保护政策”，“18亿亩红线”保护下的耕地，其实是“18亿亩唐僧肉”，各路英雄好汉、妖魔鬼怪都要抢食的。

三、国土部门很为难

提到弱不禁风的唐僧，不禁要问哪个是神通广大的孙悟空。

首先想到的，是国土部门。在国土资源部的网站上，赫然写着：“承担全国耕地保护的责任，确保规划确定的耕地保有量和基本农田面积不减少。”不过，看起来，这孙悟空的神通也没那么大，否则，全国不会占去那么多的耕地。

稍微一想，其实难怪，双拳难敌四手嘛。地方国土部门要听地方长官的，地方要发展，国土部门就要想办法供地，否则国土厅（局、处）长的乌纱帽，估计难保。中央国土部门倒是没有发展经济的压力，可是一下去检查，地方长官就会问：你不给地，你让我怎么搞发展？不卖地，地方财政哪来的钱？

地方长官的话，不是没有道理。过去十多年的发展，出口和房地产是支柱，没有地，哪里修工厂？没有地，怎么发展房地产？何况，1994年税改以来，中央财政满当当，地方财政很紧张，土地财政成为地方财政的主要收入来源，几乎占到半壁江山。没有钱，怎么搞发展？发展才是硬道理嘛。地方长官的这一句话，就把国土部门的检察员将住了。其实，检察员们早就知道这些，面上讲几句就算了，分寸会把握好，不会伤了和气。

看来，国土部门很为难，这孙悟空不好当。一来，人家说话有道理的，在保护耕地和经济发展中间，要有一个平衡。毕竟，粮食产量从2003年开始十连增，还没有出大问题，也没有理由拉下脸来。二来，各位看官别忘了，各路妖怪都是天庭有人的，金箍棒不能乱打。一棒子打下去，掉的没准是谁的乌纱帽。

你看孙悟空在西天取经的路上，很多不太厉害的妖精，明明可以一棒子打死，救了唐僧抓紧上西天取经。可是就是不打，硬要费尽周折，找出师承渊源，然后上天搬救兵。有道理的。大家修炼都不容易，何不借此机会交个朋友？打死了可就是没了，落下个滥用暴力的恶名，以后江湖上行走会很不方便的。

再说，人家天庭要是有大人物撑腰，一棒子打下去这麻烦就大了。

四、9亿孙悟空？

除了国土部门，还有数量庞大的一群人，是耕地的天然保护者，这就是农民。

根据《2012年中国城市化率调查报告》，2012年中国的总人口13.56亿，农业人口8.76亿，非农人口4.8亿。也就是说，理论上拥有土地的农业人口将近9亿人。这9亿农村户籍人口，拥有农村集体土地的承包经营权，直接占有和使用耕地，天然具有保护耕地、防止占用的动机，或者可以成为保护耕地的亿万个孙悟空？非也非也。

这又要回到前文谈过的“农民集体代耕”制度了。在这一制度下，耕地并不真正是农民的，农民只是代为耕种，政府有“更好”的用途的时候，就会出个成本价把地征走。既然如此，现在“政府”来征了，农民也就没有理由去“保护”耕地了。

当然，这新的用途是否“更好”，就不是农民能够关心的了。官家一口一个地方发展大计，改善民生，新型城镇等等，农民哪里分得清楚。即便怀疑，又能怎样？何况，征地补偿款虽然不高，但比起种地收入却是不低，很多农民其实是愿意的，甚至是盼着征地，只是希望官家执行的时候补偿价格要到位，田边地角的尺子要拉满，零零星星的边角地要算进去。

至于全局意义上的保护耕地，农民哪有那个力量。这么高大上的事情，应该是“国家”的事情，也就是官家的事情。现在官家来了，那自然是没问题的了。

不过，即便是朴素如农民，也会在茶余饭后，愤愤地说：占了这么多耕地，以后粮食没了怎么办？修了那么多房子，到底有没有人去住？看着那么多征而不用，拦起来撂荒的土地，农民也会觉得闹心。闹心归闹心，保护耕地这样大的事情，农民真的是无能为力了，反正又不是自己的，自己只是“代耕农”，说什么做什么都“名不正、言不顺”。9亿农民这耕地的天然保护者，就被这“农民集体代耕”制度捆住了手脚。

故事到这里远没有结束。因为土地不是农民的，不仅各路妖魔鬼怪，甚至农民自己也会对其上下其手。反正大家都在窥探这唐僧肉，守在家门口的农民难道能免俗？难道农民真像某些人以为的那样傻？反正不占白不占。看起来，守土有责的国土部门和有关部门，不但要防着各路“妖魔鬼怪”，还要防着“广大人民群众”，真是谈何容易。

五、9亿美猴王？

想要知道9亿农民占了多少地，不妨看一个数字，就是农村居住用地面积。

根据2004年的全国土地利用变更调查数据，全国农村居民居住用地高达2.5亿亩。要想知道这是什么概念，可以做两个比较。第一个比较，是根据同一调查数据，全国耕地规模为18.3亿亩，也就是说每一亩的耕地就对应0.14亩的居住用地，或者说农村每7亩耕地对应1亩的农村居住用地。让人“代耕”，总要给人个住的地方，这2.5亿亩居住用地，就是代价之一。

第二个比较是和城镇建设用地相比。同样根据2004年土地变更调查的数据，城镇用地仅仅为5100万亩。这5100万亩包括商业服务、住宅、公共管理和服务、道路交通，但是不包括独立工矿，也不包括军事设施等特殊用地。

上面的2.5亿亩农村居民点用地和5100万亩城镇用地，都是2004年的数据，之后没有确切的公开数据。

2004年中国的常住人口城市化率是42%，这样推算下来，当年城市人口密度是农村的3.6倍。2004年以来，人口大量进城，现在统计的常住人口城市化率已经达到53%，倘若城市用地面积和农村居住用地面积同比例增长，则城市人口密度是农村的5.5倍。考虑到城市居住用地面积可能比农村增长得快，不妨以5倍作为一个大致的估计。

实际上，城市里还有大量的短期流动人口，实际生活在城市里的人口应该超过总人口的53％，这样城市的人均占地就更低，农村人均占地相对于城市就更高。

这5倍的密度差，和现实中的观感大致是咬得上的。农村里面稀稀拉拉，户均占地很大，宅基地经常是半亩地，还不算家前屋后的菜园地、林盘地。相比之下，城市里面则摩肩接踵，密度很大。

不妨做这样一个假设，倘若农村的人均占地和城市一样，就可以凭空节约出2亿亩土地。这2亿亩宅基地，往往和耕地插花分布，土质上差别并不大。需要的话，至少可以部分转变成耕地。这样一来，很多人日夜担心的耕地保护和粮食安全问题，就迎刃而解了。

为什么农村居住占了这么多土地？根子还在“农村集体所有”，或者说“农民集体代耕”上。土地是集体的，不占白不占，所以大家都要占一块宅基地，而且尽量多占，面积越大越好。占了之后，即便进城了，家里没人住了，也不会还回去的，反正没有人给奖励。这些年很多人进城了，但是农村宅基地面积并没有减少，因为有新增人口，还有所增加，就是这个道理。

不妨设想，倘若这地是农户所有的，还会有这么多宅基地吗？想分家建房可以，要建在自家地上，不能占别人家的地。这时各家各户就要权衡大宅子的成本了。是在上面修个房子放着，还是转作其他用途？自己不种，还可以租给别人种，或者干脆卖掉，带着钱进城谋发展。

行文至此，有一点变得很清楚了，这18亿亩唐僧肉，原来是没有孙悟空保护的。你看，国土部不是称职的孙悟空，9亿农民不但不是孙悟空，还被“农民集体代耕”制度逼得做了美猴王。既然如此，也就难怪占用耕地这么严重了。

最后总结一句：“农民集体代耕”的制度，固然“巧妙”地削弱了农民对于土地的产权，实现了国家对土地的控制，但同时也把9亿潜在的孙悟空，变成了9亿占山为王的美猴王，不但不保护唐僧，有机会还会挖一块唐僧肉尝一尝。

而且，因为近水楼台，且人数众多，农民占的地可能是最多的。所谓按下葫芦起了瓢，说的就是这个道理。这一点，不知当初的制度设计者想到了没有。

（作者系北京大学国家发展研究院研究员）