基层治理失衡要由基层社会组织来补

·编者按·

这期，我们来谈谈基层治理的问题。组稿一共有四篇，华东师范大学副教授童潇认为，基层是否有“活力”与“有序”对一个国家是否具有“活力”、“有序”起到至关重要的作用，目前我们面临的基层治理活力失衡的问题，只有通过加强基层社会组织建设才能解决。在同济大学经教授孙荣看来，要提升基层社会组织参与社会管理能力，当务之急是政府要真正把他们当做平等合作的伙伴。对于社区发展，华东理工大学副教授郭圣莉明确表示，若业主、物业、居委、其他社会组织均能依据法律、规则来运营，一个没有网格化管理的社区也能够做到有序发展。最后，华东师范大学法学博士周健基于对上海镇管社区的实地调研，撰文一篇来谈镇管社区建设的模式、问题及其对策。

童潇

一个现代文明国家的治理体系和治理能力，必须要建立好横纵两个维度的坐标。从横向坐标来看，必须要形成政府、市场、社会三位一体，三位协同的架构，只有这样，才能用政府、市场、社会三者中的一者去弥补另两者的缺位和失灵；从纵向坐标来看，治理体系必须要形成上下协力，特别是落位于基层，由于牵涉到国家治理的根基和末梢，是治理的“最后一公里”，应当“上下同粗”。很难想象一个基层结构混乱，根基不实不牢的国家，能够在21世纪实现现代文明。

基层治理的活力失衡

基层应当是社会治理的重要场域，值得认真加以重视。基层是否具有“活力”，又是否“有序”，将对整个国家是否具有活动、又是否有序起到举足轻重的作用。

我国城市基层建设体制起始于1949年秋杭州上城区建立了全国第一个居委会，之后随着街道办事处的广泛建立，我国城市内逐渐形成了具有自身特色的“街居制”。当前，对于我国绝大多数城市来看，街道作为政府的派出机构，事实上承担着一级政府的职能，居委会往往是街道的“脚”，虽然是居民自治型组织，又具有特殊性，带有一定行政化的色彩（近两年来，也有城市，如安徽铜陵和贵州贵阳开展了撤销街道的尝试）。

应当说，从1998年国有企业改革，单位人向社会人的转变管理，到2003年面向SASS公共卫生事件的全民预防，再到大型赛会（奥运会、世博会）等稳基层的相关工作，街居制或发挥了重要功能，或起到了重要辅助作用。但是，从治理结构角度来看，当前以街居制为中心的基层治理，也面临着许多突出的挑战。

第一个重要挑战，就是基层治理及活动的社会参与不足。良好的社会治理，必须是一种全员参与的治理。从目前来看，社会参与普遍不足，街居往往仅遵循行政的逻辑，实现“行政型循环”。大量居民，虽然居住生活在社区，但由于遇到的是交通发达的现代性社会，遇到的是通讯通畅的互联网社会，除了承担物业费、车位费，可以几不与社区间发生相关联系，同样实现“自我型循环”。因此，出现的是“两个活动场”。一个是政府及其脚的“行政活动场”，另一个是居民原子化的“自我活动场”。（这个活动场还是原子化个体的，还不是居民间的交集性活动场）。

第二个重要挑战，就是面向利益问题基层可能活力过度，进而出现局部失序。前述社会参与不足，经常给人造成一种误觉，那就是社会主体的居民面向社会事务是天然冷漠，他们并没有参与的因子。但是，重大项目施工、物业公司工作的不满、小区内的居民矛盾，都经常会成为居民基层社会运动的导火索。同时，过度参与的案例也不鲜见，甚至形成“社区哄客”，唯恐天下不乱、力图在乱象中分一杯羹。这种社会，到底是前现代社会（臣民性的冷漠服从），还是后现代社会（碎片化个体化追求个性消解原有结构）？民众到底是冷漠，还是热情？

从根本上来看，这些问题的发生与基层治理中组织结构的缺位有着很大的关联，还没有一个有效的组织结构，能够在基层“真正有效”勾联起政府、原子民众化“两个活动场”，也还不能打通民众原子化活动场之间的联系联动。到了基层，政府活动的边界与民众活动的边际实际上缺少粘合剂。由于缺乏有效的互益形式，基层民众并没有被有效地“组织”起来，居民间活动场还没有被有效建构起来，从而以填补其除单位以外（特别是体制外）民众社会表达和满足其社会需求的空白。

正是这样，在社区治理没有利益纠葛，而外部世界的精彩性远超社区本身精彩的全球化现代性社会背景下，除非是在社会领域得不到自身交换满足的“弱势群体”，个体往往自然或者更易选择“脱域”性生存（脱离社区生活），也不需要承担社区责任，特别是社会精英的活动，其活动域根本上远超社区；而当社区利益纠葛一旦出现，则原子化个体，因为没有相应的组织结构，则极易表现出集体行动的非理性爆发，短时期内的社会重组就可能会围绕焦点事件而呈现出来。

这是当前基层治理所遇到的一个重要的突出问题，也是现代性基层治理结构所需要解决的问题。

基层社会组织建设是出路

笔者以为，加强基层社会组织建设是一条出路。

社区基层治理也需要大量中、小型社会组织——既包括作为自身小区内部发育型组织（以小区居民的志愿型组织、文娱性组织为典型），也包括了外来能够提供服务有效组织并扎根基层的新型服务型组织（以社区服务类社会组织为典型），以有效丰满建构基层治理中的横向坐标。

这种中小型的能够扎根基层的社会组织，这里将之命名为基层社会组织，对基层治理结构有着重要的意义和贡献。

其一，基层社会组织能够为基层群众提供有效的组织参与联系渠道。前文提到由于行政和居民自我的两个“活动场”的循环方式不同，平时并不相遇，居民事实上缺少“由下而上”并“左右联系”的参与渠道。社会组织的出现就提供了一种参与联系的途径。这种参与联系，并不完全是一种政治参与，而是一种全面的参与，包括参与社区公益志愿服务，参与社区互益行动，参与社区文化营建，参与社区环境美化等等，让社会能量在社区范围内得到多维度“散发”；这种参与联系，又是一种非强制性的参与联系，它仅仅只是提供一种有效的参与渠道，它有别于强制性的单位参与，它更多采用“社会倡导”的技术，这就要求它要实现其对居民的动员，就必须建立在社区需求和基层民众的认同之上，如果基层普遍没有需求动力和理念认同，一味地要求参与联系，就必然会形成“被参与”，这不仅违反规律，社会组织本身也不可能有这样的能耐。

其二，推动基层实现治理结构的丰富及再构。由于有了参与和联系渠道，逐步地，社区就可以再建起基层新型治理结构，这种治理结构，一方面能够和纵向联系，政府及其附属组织的“活动场”与社会的“活动场”之间联系起来，在“过程-事件”的磨合中，政府与社会的关系就可能得到真正有效地改善起来，从而通过政府购买社会组织服务等形式，使社会组织承担许多政府想做但由于时间、人力、精力、灵活性等限制而没有办法实现的任务，使双方协力；又改善了原子化的社会个体活动场，由于原子化的个体，通过社会组织有效的联系起来，基层社区的横向坐标也就建构了起来。表面来看，社会组织在基层的出现，使社区结构中只是多了新一维“第三部门”，但是，社区治理的纵横结构却因此发生了变化，这种改变在一定意义上是根本性和全局性的。

其三，逐步以此构筑社区共同体。有了有效的治理结构，这一治理结构又进一步有效运转，社区共同体就有可能逐步建立起来。满足了许多大循环无法满足或不易满足却又急需满足的“小事”——双职工家人外出度假，家里小狗是否有人帮带？白天外出，晾晒衣被，外来快递，楼组他人可否相帮接收，使居民增进了了解，增强了互信，增益了友谊，更在于，通过社区社会组织的服务向下对齐，通过纵横联系带动出的资源间的重新配置和交换，使得原有的“小循环”被打破，社区共同体的“大循环”——政府与社会的交换，社会自我的交换（这种交换既有互益等价的，也有公益不等价的）就逐渐能被建构起来。让大家真正体会到社区对自己的重要性和增益性，从而逐渐真正形成了一个共同体。

这样，通过社会组织，基层治理的许多问题就可以迎刃而解。

为什么基层社会组织

没有遍地开花

以上述理想状态为对照，事实上，基层社会组织的行动在供给端、需求端、传递线上还都存在着相应的问题。

从供给端来看，是社会组织自身的问题。从宏观来看，社会组织在当下无论是数量和质量，都还不具备这样的能力。一是，社会组织专业能力不足。社会服务、组织动员不仅需要专业知识、专业水平，还要有组织、策划、活动的能力，社区事务不是纸上谈兵，要求的是“真刀真枪”，由于社会组织参与社区治理还处于起始阶段，还没有形成一套娴熟的、实战性的群众工作方法，因此，很多时候事实上工作并不专业；二是，总量不足，当前社会组织数量偏少，中国城市里还没有这么多的社会组织充分供给，不必说中西部城市，就是特大型城市，如上海、北京、广州、天津，社会组织在数量上也无优势，面向这么多社区，提供持续性供给就会显得数量不足。三是，由于社会组织还没有打通人才成长通道，还形成了一种“人才逆向选择”机制，优秀的个体除非家境殷实或个人有强烈的理想意愿，在这里获益太少，甚至难以解决吃饭问题，因此，很难坚持下来。

从需求端来看，基层社区也有相应的问题。目前相关障碍主要包括社区的“害怕主义”、“社会组织的地方保护主义”、“不信任”。目前社区个体在日常生活中是原子化的，社会组织要进入社区，主要靠“官方”渠道。官方在宏观上支持社会组织，落位到基层却有“害怕主义”，基层的“官方”往往会有顾虑，或怕社会组织进入抢了政府的饭碗，或怕社会组织来了以后激发社会矛盾，或还怕社会组织进入后揭了自己的丑，对社会组织落位横加阻拦。“社会组织地方保护主义”则类似于“地方经济保护主义”，主要指，地方往往出于各种原因，保护自己发育的地方社会组织，而阻隔其他组织的介入，这中间既有基层社区想要扶持自身所在地社会组织的拳拳之心，也和目前并不甚合理的考核要求有关（一些部门的考核指标，仅仅鼓励发育了多少家社会组织，而不鼓励引进多少家社会组织）。同时，还有居民的不信任，社会组织新来乍到，从大家熟悉，再到融入，需要一个过程。

连接线也有问题。一方面是信息不对称，有的社会组织能力比较强，事实上还可以承担活动，却因为知名度有限，并没有这样的机会，而有的社会组织则虽有能力，但因项目太多，顾接不暇，因为点太多，但本身团队建设没有跟上，则稀释了其相关工作。另一方面是更大范围内还没有打通形成“民众需求-街居需求-社会组织供给”的工作平台。

在笔者看来，这些问题有的是思想观念的问题，如害怕主义，有的则涉及机制体制，如考核指标。有的相对容易，如消除害怕顾虑，虽说转观念不易——即使嘴上说转变了，心中也不一定真认同，但有人先“吃了螃蟹”，多见了几个成功的案例，就会转换思想；但有的要突破不是那么容易，如社会组织人才成长渠道的打通，涉及到谁来支持，谁来出钱，是否符合社会规律一系列问题；还有的工作则需要久久为功，如社会组织本身的能力提升，工作平台的建构等。但只要方向明确，在这方面大家逐渐形成共识，社会组织基层行动的条件就会越来越好。

社会组织基层需要处理

的两个问题

当社会组织参与了基层治理，基层中就多了一个新的变量，它同时也带来了与其他各种要素间关系的重新牵联。在中国城市特定场域和语境下，面对这一新变量的产生，还必须还要解决好两个问题。一是，社区社会组织的社会地位及其与居委会之间的关系处理；二是与更广泛范围内社区、社工、社会事业之间的关系处理。

首先，社区社会组织是在社区场域内活动，它和居委会到底是怎样的关系？如果社区组织和居委会相比没有比较优势，那就没有存在的必要，但是比较优势过足，居委会被边缘化，也必然为现有结构所不能接受。更可能发生两者间的碰撞摩擦，倘若今后双方大量的精力并不着眼于社区，而耗费于双方间的矛盾冲突和消解，这是我们不愿看到的。一开始就应当在结构上将这一问题进行解决。最主要的是构筑一套“激励相容”的机制。比较稳妥的做法是，构建以居民委员会为核心的社会组织参与网络，将社会组织的参与，嵌入到原有居民委员会的工作结构格局中间。形成居委会及党组织在中间，社会组织在外围的同心圈架构，同心同行，同心同向。就操作而言，可以以居民区党建，居民自治组织发育，居委会社会服务提供作为切入口。必须要解决这一结构性问题。

另一个问题，则是更广泛范围内，社会组织、社区、社工、社会事业的有效整合和关联。需要构筑起一种新型“四社联动”的机制，让它们形成紧密型的联合体，从而形成“以社会事业为统领，以社会组织为载体，以社区场域为平台，以社会人才为依托”的这样一种联动性的发展局面。

以社区场域为平台，是指在更广泛范围内通过机制体制创新，为社会组织落地去打开方便大门，让社会组织进入社区不是建立在一事一议的基础之上，而是建立在社区原有“官方”的认同基础之上（未来成熟时，倒可以反过来推进一票否决制），从而使社会组织进入社区有一个渠道，其专长、偏好、供给能与基层社区的需求、要求、愿望相碰撞，形成无缝链接；以社会人才为依托，能够通过培养“一批规模宏大的社工人才”一方面充实社会组织，提升组织的专业能力，充实其人员构成，另一方面，也通过其人才就业的倒逼，在原有结构难以容纳的背景下，成立更多的社会组织，通过更多的社会组织开展相应活动，去倒逼社会提供相应的场域；以社会事业为统领，则是在社会组织的基层参与中，能为其把握好方向，社会人才多了，社会组织多了，就如同外资中的“热钱”，总得找个方面，从一开始，就提出以“社会事业”为统领，就是要把社会组织发展的方向与社会事业的兴旺发展联系在一起，捆绑在一起，让社会组织能把精力投入到国家和社会特别需要发展的战略性社会事业的研发创新上去，投入到这些社会事业的具体实践和提能升级上去，而不是相反或去破坏社会建设，或“事能过剩”。四者的协同在新形势下十分重要，否则就会形成资源汇聚不在一起的“多头建设”，出现资源汇在一起后的方向错误。

与经济领域的发展症结——由于限制过多，玻璃门、弹簧门处处可见情况并不相同，目前基层社会组织参与基层治理还处于起步期，需要来自方方面面政策的有效支持和引导。

［作者系华东政法大学社会发展学院副教授、中国人民大学法学（社会学）博士，上海市法治研究会社会治理咨询服务中心总干事。］