财政部财政科学研究所中国公私合作研究专业委员会秘书长孙洁称，2008年“四万亿”经济刺激计划出台后，政府对PPP项目的热情骤降。而当下，各地在新型城镇化推进过程中，普遍面临融资难问题，这正是此轮PPP热起来的重要原因。
亚洲金融危机、工业企业外迁、北京申奥成功、密云水库水源短缺、南水北调、欧盟东扩，北京第十水厂A厂项目（下称水十厂项目）历经诸多变数期间，也是中国经济增速最快的时候。
水十厂项目是中国第二个水务类PPP（Public-Private-Partnership，公私合作）项目。PPP是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，提供公共产品或服务的一种方式，于1980年代进入中国，经历了探索、试点、推广、反复和普及阶段。水十厂项目正是诞生在PPP试点阶段。
据北京大岳咨询公司总经理金永祥的统计，水十厂项目从1998年立项至今的16年间，中国已有七八千个PPP项目在运行，运作模式主要有BOT（建造-运营-移交）、BOOT（建造-拥有-运营-移交）、PFI（民间主动融资）等。
目前，北京地铁四号线、鸟巢是较为成功的PPP项目，企业运营收益较好的PPP项目主要在高速公路领域。
PPP在中国的起起落落，与经济大环境的变化不无关系。
财政部财政科学研究所中国公私合作研究专业委员会秘书长孙洁指出，2008年“四万亿”经济刺激计划出台后，政府对PPP项目的热情骤降。而当下，各地在新型城镇化推进过程中，普遍面临融资难问题，这正是此轮PPP热起来的重要原因。
“PPP风险分配方面
政企应各担其责”
PPP不仅是一种项目融资的方式，它更是一种提高政府对整个社会资源管理效率的方式。在风险分配上，政府不能承担所有风险，像市场风险、运营方面的风险，政府敏感度远没有企业强，一定是企业承担；政策方面的风险，则应由政府承担。
水十厂项目难产16年，对中国PPP的发展，有着可资借鉴的样本意义。
金州集团董事长蒋超坦言，做PPP会碰到很多困难，有很多突发状况，政府和企业共同解困以实现共赢，才是PPP的重点，“不要把责任都推给企业或者政府。”
如今负责水十厂项目的是北京安菱水务科技有限公司，该公司总经理张恒利在接手水十厂项目后，深深感受到，政府行政审批环节过长。在PPP项目中，于文件或法律层面，政府执行力往往不够。
“政府是PPP项目合同的一方，要有契约精神，就应在规定时间内，履行协议中的责任，像征地、部门协调，我们企业是完成不了的。”张恒利说。
金永祥和北京康达律师事务所合伙人刘文义亦认为，PPP的核心是基于完备合同下的契约精神。
“英国一个BOT合同就是一本书，中国一个BOT合同，顶多也就百十页纸。”刘文义认为，水十厂项目后面出现的诸多问题，皆源于一开始协议、合同的不完备，及相关方责任不够明晰。
孙洁从2002年开始研究PPP，接触了诸多PPP项目。他认为，PPP具有多样性、复杂性和长期性的特征。
孙洁指出，任何一个PPP项目，周期都长达二三十年，若合同不完备，则后期管理中势必会出现较多问题。
对于复杂性，金永祥感同身受，中国经济环境的复杂性更是让PPP发展多了些阻碍。
据其回忆，1999年初，水十厂项目所在地还是一片稻田，1999年底，他再去项目所在地时，那里已被农民种上树，“为的是获得多一点的征地补偿。”
制约PPP发展的，还有法律和专业人才的缺乏，及运营资源的匮乏。同时，企业承接的政府项目，企业融资成本较高，融资利率往往高达8%至12%。
孙洁认为，PPP不仅是一种项目融资的方式，它更是一种提高政府对整个社会资源管理效率的方式。在风险分配上，政府不能承担所有风险，像市场风险、运营方面的风险，政府敏感度远没有企业强，一定是企业承担；政策方面的风险，则应由政府承担。
“需要一个PPP管理机构
专门协调各部门利益”
全球范围内，国家层面的PPP管理机构或设在财政部下，如英国；或独立于政府部门外，如德国。其主要职能包括提出政策建议、参与项目审核、提供项目融资等。
财政部财政科学研究所中国公私合作研究专业委员会秘书长孙洁透露，财政部财政科学研究所正在做相关课题研究。
眼下，针对私营企业在投资基础设施和市政项目中遇到的问题，各部门都在采取措施予以解决。
据悉，国家发改委正在推进制定《基础设施和公用事业特许经营法》。
此前有报道称，从事特许经营业务的企业反映，国内多年的特许经营实践既有经验也有教训。对企业而言，最大的障碍仍然是各种“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”，最大的风险来自政府不守信，包括不履行合同义务、不兑现与项目有关的承诺、在合同之外增加特许经营者义务等。
因此，亟须通过立法明确准入标准，切实打破“三门”，以法律的形式对各方行为形成硬约束，保障投资者合法权益。
不过，孙洁称，特许经营项目和PPP项目有重叠部分，国家发改委起草的特许经营法，是否会单独对PPP进行相关规定，尚不能得知。但可确定的是，现在还没有部门明确表示，会单独对PPP立法。
在PPP上表现积极的是财政部。
今年3月，财政部在提交十二届全国人大第二次会议审议的财政预算报告中提出，今年将推广运用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营。
财政部还成立了PPP工作领导小组，由财政部副部长王保安担任组长。除此之外，财政部还组织PPP培训班，旨在提高地方财政部门、金融机构和大型企业PPP的实践能力。
“（中国）还要有一个PPP管理机构，专门协调政府各部门的利益，因为企业协调不了，单个部门也做不了。”孙洁建议道。
据了解，全球范围内，国家层面的PPP管理机构或设在财政部下，如英国；或独立于政府部门外，如德国。其主要职能包括提出政策建议、参与项目审核、提供项目融资等。
孙洁透露，财政部财政科学研究所正在做相关课题研究。
中国PPP发展还有诸多需要规范的地方。孙洁建议，政府在招标时，尽可能要求SPV（特殊目的载体）来竞标。这是因为SPV中包含投资、管理、建设、运营到维护的完整体系，无论是在竞标环节，还是后期项目建设期，效率都较高。
有业内人士指出，水十厂项目的合法性、市场需求、合同协议有效性等因素发生变化，与政府换届、政策变化不无关系。因此，还是需要在法律上作出规范。
录入编辑：崔彩云
本文来源：东方早报
责任编辑：
王晓易_NE0011
