社会力量与自贸区综合监管

朱咏

中国（上海）自贸试验区的核心内容是推进制度创新，加快探索与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”。目标是要围绕政府职能转变和促进市场在资源配置中起决定性作用的客观要求，推进社会多元共治，构建政府主导、行业自律、企业自控、社会监督“四位一体”的多元治理新体系，提高市场监督效能，促进市场自我管理、自我规范、自我净化，维护贸易自由、公平竞争、诚信守法和消费自主的市场秩序，推进国家治理体系和治理能力现代化。关键是社会力量如何参与试验区综合监管：监管什么？怎样监管？能否监管？

市场监管模式的国际经验

以自律组织为重心的自律型监管模式、以政府主导监管为核心的集中型监管模式、以政府监管和自律管理相结合的中间型监管模式。这三种模式有一个共同处是强调政府在市场监管中发挥主导作用的同时，积极利用社会监管力量，强化企业自律。

目前发达国家市场监管模式归结起来主要有三种：以自律组织为重心的自律型监管模式、以政府主导监管为核心的集中型监管模式、以政府监管和自律管理相结合的中间型监管模式。这三种模式有一个共同之处是强调政府在市场监管中发挥主导作用的同时，积极利用社会监管力量，强化企业自律。行业协会作为企业代言人、利益维护者和服务者，制订行业规范，实施行业组织自律监管，是发达国家整个市场监管体系中的重要一环。除了司法系统、政府的行政执法部门、行业自律组织这三种监管主体外，法律同样赋予了新闻媒体和消费者维权组织作为市场监管主体的权利。在英国，当违法行为出现时，由自律体系处理比政府干预也要快得多。同时，自律体系体现了自愿原则，会员的守法更加自觉。此外，自律体系透明度高，要时刻接受公众的评判，能更显公正。在德国，消费者权益保护职责主要由消费者组织承担，消费者组织体系化、专业化，服务、维权分工合作，有较强的专业性和权威性。

目前国际上主要自由贸易园区在注重强化法律约束机制的基础上，普遍重视发挥行业协会、消费者协会、专业机构等行业监管组织的作用，强化企业诚信机制和自主管理，且已成为自贸区管理成败的关键。

重视行业自律机制。通过发挥市场中介、行业协会在设计、监督等方面的作用，形成多层次的监管体系；权威性的行业协会是行业自律、企业自管和社会监督的关键，行业协会能够制定行业标准、自律制度、服务范围和会员权责，行业协会不仅能够代表会员向政府发出自己的声音，影响和引导政府政策导向和制度制定，而且能够对会员施加约束，让会员严格遵守国家的法律法规和行业的规章制度，实现自我约束和自我监管。

强化企业诚信机制。在公平的市场下诚信记录极其重要，违法成本很高，企业自律是最佳策略，并愿意接受政府、协会管理和社会的监督。

引入消费者监督机制。西方国家法律赋予了新闻媒体和消费者维权组织作为市场监管主体的权利。英国政府十分重视向社会公众宣传市场监管的有关法律，使消费者知道如何保护自己。消费者有较强的自我保护意识，当自身利益受到损害时，一般都会主动投诉。在德国，德国消费者组织是一个有序、分工协作的行业组织体系，具有明显的专业化、专家型以及服务、维权分工合作的特点。德国鼓励并引导消费者加强自我保护，主动参与市场监督。

强化企业自主管理能力。我国香港机场货运站和货柜码头均由私营企业经营，经特区政府授权后，经营业者享有高度自主的管理空间，提高了整体运作的便利性和效率。英国的许多企业，特别是一些大型企业，都建立了自己的专门调查机构，对侵害本企业产品名誉、冒用本企业商标等侵权行为进行调查。一旦发现问题，便诉诸法律，以维护自身的合法权益。

鼓励社会力量多途径

参与市场监督

试验区各监管部门要尽可能把适宜于行业组织行使的职能委托或转移给行业组织，并建立常态化的沟通协调、决策征询、专业会商、信息共享、协同指导等监督工作机制。

自贸区应创新社会参与形式，拓展多元监督模式，形成一套社会力量主动参与市场监督的机制方法，积极引导鼓励社会力量参与市场监督管理。

搭建社会力量参与市场监督的平台，可以借鉴国外伦敦金融城、国内南京等城市以及上海新天地等单位在推行城市管理社会共治的实践经验，设立试验区市场监督社会参与委员会。社会参与委员会由试验区综合监管与执法局，工商、税务、海关、质检、海事等市场监管机构，行业协会，会计师事务所、律师事务所、第三方检测机构等专业服务类机构，消费者协会等其他社会组织，企业代表，相关专家等共同组成，作为各种社会力量参与试验区市场监督的新平台，负责组织、指导、考核社会力量参与试验区市场监督工作。建立监督投诉举报平台，建设“统一接听、按责转办、限时办结、统一督办、统一考核”、高效便捷的市场维权申诉、经济违法行为举报和行政效能投诉平台。社会参与委员会办公室负责监督信息库建设，促进试验区政府监管信息与社会监督机构信息资源的开放共享。鼓励社会力量参与社会诚信征信体系建设，完善相关信息采集、报送和共享，扩大社会力量参与信用平台建设。

扩大专业服务机构参与监督的作用，加快发展市场中介组织，重点扶持培育一批、引进支持一批、转型发展一批社会中介组织，发挥其在综合监管中的专业服务功能。建立采信和诚信管理制度，鼓励律师事务所、会计师事务所、税务师事务所、报关报检机构、检验鉴定机构、认证机构、船舶和船员代理机构、公证机构、司法鉴定机构、信用服务机构等专业机构在自贸试验区提供专业服务；支持会计师事务所、税务师事务所、律师事务所、资产评估机构等依法对企业财务、纳税情况、资本验资、交易行为等真实性合法性进行监督，依法对上市公司信息披露进行核查把关。对专业服务类机构受政府委托开展业务活动或提供的服务，政府应支付相应的费用，所需资金纳入预算管理。

加快落实行业组织参与监督的职能，试验区各监管部门要尽可能把适宜于行业组织行使的职能委托或转移给行业组织，并建立常态化的沟通协调、决策征询、专业会商、信息共享、协同指导等监督工作机制。试验区在出台涉及行业发展的重大政策措施前，应主动听取和征求有关行业组织的意见和建议，鼓励行业组织积极参与行业规划、市场准入、行业标准、相关法律法规等制定，推进行业规范化建设，促进行业健康发展。鼓励行业组织主动参与制订和推行合同示范文本，及时举报行业内涉嫌违法违规企业，及时妥善调处纠纷。行业协会要监督和参与政府的政策制定，做好政府政策的宣传和普及工作，形成政府和企业之间的良性、和谐关系。加强行业协会自身的监督能力建设，建立和完善以章程为核心的内部管理制度，优化人员的年龄、知识结构，增强创新能力、改善经营管理。行业组织要健全各项自律性管理制度，大力推动行业诚信建设，建立完善行业自律性管理约束机制，规范会员行为，协调会员关系，维护公平竞争的市场环境，促进行业整体发展。

拓展社会公众参与市场监督的途径，鼓励工会、青联、妇联等群众团体发现、批评、抵制市场不规范行为，积极参与、监督市场监督相关政策的制定，监督有关政策执行。加强群众团体对市场公共事务的管理，在促进就业再就业、完善社会保障制度、帮扶困难群众、推动资源节约和环境保护等发挥作用。拓展新闻媒体参与监督的范围，积极褒扬诚实守信、守法经营的先进典型，树立正气，曝光典型案件，震慑市场违法行为。积极组织开展市场监督体系建设宣传活动，加强对市场监督相关知识的普及、宣传，形成全社会关注和参与市场监督的良好氛围。鼓励专家学者要积极开展市场监督体系建设理论研究工作，对市场监管工作中的重大问题开展理论研究，论证市场监督体系工作方案，为深化市场监督提供智力支持。引导社会公众作为市场监督义务监督员，对市场行为等进行审议，评估市场行为，对不良市场行为提出处理意见。

以企业自主自律作为高效运行之核，充分尊重企业的诚信、自治能力，发挥企业自主、自律的市场主体作用，以社会力量参与为支撑，逐步建立集中统一、分工协作的高标准综合监管体系。借鉴国外经验，提升企业能力建设，探索利用监管信息系统在网上对企业运转情况进行非现场监管。在政府引导下，鼓励区内企业建立自治委员会，由自治委员会对企业经营规范、自律准则、市场纪律等形成由企业共同遵守、相互约束的共识，加强企业自我监管能力建设，加强企业自律管理。

完善社会力量

对政府行为的监督

可以引导社会力量参与试验区职能部门的执法评议考核，督促和约束职责履行情况。

社会力量可以监督试验区职能部门设定行政许可、增加行政许可的条件和程序；监督试验区职能部门以备案、登记、注册、年检、监制、认定、认证、审定、指定、配号、换证等形式或者以非行政许可审批名义变相设定行政许可的各类行为；监督试验区职能部门借实施行政审批变相收费、违法设定收费项目；监督试验区职能部门以加强事中事后监管为名，变相恢复、上收已取消和下放的行政审批项目。可以引导社会力量参与试验区职能部门的执法评议考核，督促和约束职责履行情况。鼓励社会力量综合运用审计、行政复议、行政诉讼等方式，监督试验区职能部门不作为、乱作为、以罚代管等违法违规行为，监督市场监管部门及其工作人员未按强制性标准严格监管执法造成损失的行为，监督市场监管部门没有及时发现而引发系统性风险的、长期不能制止而引发区域性风险的行为。突出专业机构对政府行为的监督作用。发挥专业服务类机构的专业知识优势，对政府综合监管主体和行为进行监督、考核和评估，通过设置预警指标、启动自查自纠机制等手段，及时发现问题、及时反馈、及时纠正，降低监管风险。

同时，以制度+技术来多重保障社会力量参与市场监督。

成立试验区社会力量参与市场监督工作领导小组和工作推进小组，将社会力量参与市场监督工作列入试验区管委会及相关职能部门的年度工作目标，不定期开展社会力量参与市场监督工作情况监督检查，对工作取得明显进展单位进行表扬，对工作成效不明显的单位进行通报批评。

加强宣传奖励,完善退出机制，试验区要积极宣传社会力量参与市场监督工作进展情况，营造全社会关注、关心、支持市场监督工作的良好氛围。对在市场监督中做出显著成绩的组织和个人，由社会参与委员会给予表彰和奖励。在充分发挥社会力量的同时，政府要加强对社会机构的监管，建立社会力量参与市场监督的综合评价体系和优胜劣汰的退出机制，加大处罚力度，提高第三方机构的失信、违规成本，强化专业化服务组织的连带责任，对假冒知名机构，提供虚假评估检测报告等行为要严厉查处，维护社会机构的公信力。

加强诚信建设，完善标准规范，制定规范信用信息的记录和整合、共享和披露、发布和查询等行为的管理制度，发挥信用信息对市场行为的激励和约束作用。制定规范信用服务机构设立和经营活动的管理制度，规范对信用服务机构及其从业人员的监管。建立公用信用信息对外发布查询平台，推动政府部门在市场准入、招投标、政府采购、资格（质）审核认定、专项资金安排等重点领域率先使用信用产品和服务。

（作者系上海市人民政府发展研究中心正处级调研员、经济学博士。周知秋编辑，工作邮箱：zhouzq@thepaper.cn）