论工业用地供地改进方式

陈基伟

工业用地招拍挂出让制度较好地发挥了市场在土地资源配置中的基础性作用，但由于工业项目的产业性、带动性和科技性等特点，这种单一供地方式不完全适应经济发展方式转变与产业结构快速调整升级的需要。必须从改进土地供应政策、规范制度设计和健全操作程序等方面，对上海市工业用地的供地方式加以补充完善。

单一供地方式的矛盾与

改进必要性

单一“价高者得”的拿地企业，未必在创利税、扩大就业，推进产业集聚、产业升级、产品升级的宏观社会经济效益方面也最佳。原本单纯的供求关系也变得复杂。

工业用地招拍挂出让制度在落实保增长、扩内需、促进经济平稳较快发展的预期目标中发挥了重要作用。但从当前施行效果与综合政策内涵认真分析，这种单一供地方式可能会产生以下一些方面的矛盾。

工业用地与其他经营性用地相比，担负更多经济调控职能。单一“价高者得”的拿地企业，未必在创利税、扩大就业，推进产业集聚、产业升级、产品升级的宏观社会经济效益方面也最佳，这也使一些政府疑虑重重。原本单纯的供求关系变得复杂。

单一供地方式可能与工业特性不符，推出地块条件未必符合企业需求。招拍挂方式改变了以往“先立项后供地”，采用“先土地后项目”，企业获得地块面积、形状、位置等与具体项目的合理用地需求存在差异，不利于用地的优化配置和高效利用。

工业用地招拍挂一次性缴纳大量出让金给企业生产成本带来巨大压力，进而限制了新兴产业的进入，以致部分企业为降低成本，不惜在农村“以租代征”违法用地。

单一供地方式对引进高新技术、尖端产业以及优势产业的关联产业缺乏吸引力。如在产业升级或发展关联产业时需在邻近地块扩建，如严格招拍挂，则企业成本加大甚至无法竞拍到地块，不利于产业集聚和优势产业带形成。

企业对竞得土地缺少成本与时间的把握，客观削弱了企业对工业投资的意愿。现实中以挂牌为主、“价高者得”的市场规则，以及不设置竞买人资格条件限制的规定，降低了项目可控性，加大了项目落实难度，不利于园区优选高新产业和有发展前景的项目。

简单一律采取最高年限供应，忽略了产业生命周期和企业生命周期。一次性出让50年后，政府调节土地市场能力明显弱化，加大了盘活存量土地的难度，导致出现新兴产业无地可用、一些传统产业却占用大量土地低效利用甚至闲置的情形。原出让工业用地在产业结构调整升级中再利用政策又过于严格、引导不够明确，致使存量土地盘活困难。

本市乡镇工业企业在30多年的发展历程中，为乡镇经济社会做出重要贡献，成为乡镇经济主体和镇村财力主要来源，并吸纳了大量劳动力就业。“两规合一”后，不同区域的企业政策导向与管理要求发生较大变化，乡镇企业在技术改造、搬迁转移、转型发展、关停调整等不同发展路径中需要更多政策空间，如简单通过集体土地工业项目用地征收后再行招拍挂供地，将会对乡镇企业改造升级发展形成严重制约。

供地方式变革尝试与借鉴

政府运用土地信息系统公布相关交易、价格、权属、界址等信息，极大地提高了效率，减少了市场交易成本。工业用地价格完全由市场决定。

研究完善适应上海地区的工业用地供应方式，实行最严格的节约集约用地制度，才可能解决当前上海市经济社会发展的所面临的土地资源瓶颈制约。

（一）国内省市探索创新

“带方案”或综合条件最优。如上海市在临港地区推行工业及重大功能性项目等用地“带方案”出让，并在明确项目用地总体需求后，实行一次核准、分期供地；无锡市采用“带方案招标”、“邀标”等多种形式，综合经营状况、总体设计、开发经验等因素对参与土地竞买者进行筛选，以“综合条件最佳者得”的原则实施招标出让。

实行差别化供地。如义乌市制订总投资额、投资强度、年均纳税额等准入条件，将工业项目分成三大类，区别采用不同招商及供地方式。对一类工业项目用地采用“一企一策”挂牌出让，二类工业项目采用拍卖或招标出让，三类工业项目采用“先租后售”或“一次性招标(拍卖)”出让。

尝试预申请和租赁。如山东省尝试建立工业用地预申请制度，将受理预申请与确定具体出让地块结合起来，在安排出让地块、时间、规模、结构等方面做到有的放矢；安徽省对物流业允许实行土地年租制，物流企业可通过租赁方式取得国有土地使用权；深圳市以“限房价、竞地价”方式尝试出让工业用地，土地使用权取得者出售开发的厂房时，价格不得高于规定的限价，从而吸引更多目标企业进驻园区。

分期供地应对圈地。如东莞市对大型项目试行分期供地，优先保障项目首期用地，对未动工项目收回指标，建立产业用地黑名单制度。定期对已供地项目考核，作为继续供地或调整后续供地规模依据，有效缓解了项目排队等土地状况；天津市实行整体规划、总量控制、分期供地、限期开发的原则，预留建设用地范围，根据实际到位注册资金和生产建设进度分期供地，不得先供待用。

利用土地置换等拓渠道。如宁波市推出政府收购、企业自行改造、土地置换、建筑物功能改变、完善新增工业用地供应等多种供地方式。对搬迁工业通过土地置换进行土地协议出让，原土地使用权及其地上建筑物、附属设施在货币补偿后收回；置换后土地面积不超过置换前面积，使用年期为剩余年限，并重签出让合同和缴纳出让金；允许企业在使用权人不变、用途不变、建筑物不变前提下，发展设计、研发等生产性服务业；对新增工业用地实行分阶段出让：第一阶段不超过5年，第二阶段为50年期的剩余年限。对竣工验收不合格的，允许限期整改一次。整改后仍不合格的，第一阶段合同期满即收回土地。

尝试集体土地流转中获取工业用地。如近年北京市许多区县集体土地通过流转进入工业用地市场。一种是将未承包下去的集体建设用地，由村委会统一规划并自筹资金加工成“熟地”，流转方式主要为租赁；另一种是农民向村委会转让土地承包经营权后获取补偿，村委会取得土地后，采取土地出租和厂房出租两种方式运营；第三种通过建立土地基金会，用地单位以土地补偿费作为土地基金，将土地资源进行整合，把土地基金作为资本投融资，并分阶段补偿农民土地承包经营权。

（二）国外供给制度

新加坡政府拥有土地定价权，专门政府机构和国有工业房地产开发商通过招标方式取得工业用地后，建成标准厂房和配套设施，一般只租不售。政府通过调高租金、到期不再续租等经济手段引导劣势工业项目转移出去。

韩国对工业用地价格定价，采用政府指定与居民指定估价机构两者估价均值进行定价。由国土开发规划或城市总体规划确定工业园地数量与布局。规定不同产业地价相同；多家竞买同一地块时，不以价高者得，由地方政府依据行业性质和发展规划决定。土地再开发条件要求建成20年以上，并开始实行土地“年租制”。

日本工业用地供应市场化程度极高，政府通过规划影响土地利用结构。其工业发展已进入知识与技术密集型阶段，竞争的是先进生产技术与管理模式，而非直接的工业品，工业用地已不再成为廉价生产要素。政府运用土地信息系统公布相关交易、价格、权属、界址等信息，极大地提高了效率，减少了市场交易成本。工业用地价格完全由市场决定。

泰国工业用地主要由占据91%市场份额的三家大型工业投资公司供应。这三家公司不直接参与工业投资，只经营规模化工业园区，政府则提供廉价土地与优惠政策。规模化的工业园区提供了厂房与完整配套服务。三家公司垄断与国际化程度高，解决了开发资金来源，并带来了国际先进经营理念与管理模式。政府仅扮演基本制度制定者与裁判员角色，如审核工业投资项目等。

对策与建议

推行多元化土地租赁，完善包括租赁规则、租赁方式、租赁价格等租赁相关制度，去除租赁土地融资障碍。

当前，建议从完善土地供应政策、规范制度设计和健全操作程序等方面，对工业用地使用权出让转让的全过程，进一步优化和细化。

优化用地出让方式，探索“弹性出让”。通过差别化出让显化产业政策导向。制定鼓励优先发展、限制、禁止产业目录并适时更新，对优先发展的采取协议、租赁甚至有条件划拨。细化协议出让范围，建立严格评估；优先保障战略性新兴产业、低碳产业等具战略意义重大工业项目用地需求，允许其协议出让；采用“带方案”出让和“综合条件最优者得”等方式，确定受让人；对鼓励、允许类采用挂牌出让；实行增量与存量供应双轨制。对增量用地从严从新规定。对盘活存量用地，以限制为主转为以鼓励为主。招商和预申请相结合。推行预申请，及时了解企业对用地的需求，合理安排出让规模、时序，评估确定出让底价；将土地交易中心工作前置，在招拍挂前联合制定招商引资方案，发布预申请公告；有特殊工艺、地块区位要求的，允许采用“带方案”出让，但设置注册资本、企业信誉等条件，保证参与竞买人不是唯一。

推行多元化土地租赁，完善包括租赁规则、租赁方式、租赁价格等租赁相关制度，去除租赁土地融资障碍。加强闲置土地和厂房短期利用和临时租赁管理，制定鼓励政策，提高企业中闲置地、闲置厂房等的使用率。

探索用地弹性年期出让，根据产业生命周期和企业生命周期，以及不同产业目录，在最高年限范围内，有弹性地确定工业用地的出让年限。签订出让合同时，对应不同出让年限设定不同条件，达到条件自动续期，达不到则收回。

尽快制定工业用地转让的具体规则。明确二级市场中,买受人对土地的有效利用条件和能力作为基本条件之一。对转让后土地使用期限、用途管制、利用方向等提出明确要求，促进有效集约利用和存量盘活；建立转让买受人资格审查制度,规定必须有企业法人资格，防止“炒卖”土地；研究完善工业用地转让合同有关条款；实行转让核准,严格转让条件的审查。

在划定园区内建立二级市场供应的土地租赁和授权使用制度。建设孵化基地等高新技术园区，成立国有控股的园区开发公司，在一级市场将园区土地划拨给园区开发公司，允许其在二级市场租赁或授权给企业使用，并进一步完善土地租赁和授权使用制度；建立“园中园”的工业物业管理运作模式。园区管理企业拿地后非直接投资于生产，而将土地生产力、设施使用率及地产的租赁和销售作为业务，用于投资土地和建设，并通过其产品和服务的销售来获得收入；在原有支持利用存量房产发展现代服务业和高端产业的基础上，积极支持生产性服务业功能区内企业总部、研发中心项目用地。

建立合资入股、共同开发的收储机制。土地储备、招拍挂时，返还给原土地使用权人一定面积房屋作补偿，并作为招拍挂前提条件进行约束；土地储备收购后，在下一次出让前，返还给原土地使用权人一定比例土地收益作补偿；将盘活存量作为开发区扩区前提条件。加强对其土地集约节约利用的考评，作为扩区升级的重要依据；鼓励开发利用水平高的开发区，对利用效率低的开发区进行兼并、合并，或是输出管理、品牌。

研究解决流转集体土地中的农用地流转发展工业的法律冲突，加快制定集体建设用地流转中发展工业的地方性文件，使其合法化；结合本市104产业区块规划，加快研究集体土地上乡镇企业技术改造、搬迁转移、关停调整等行为对集体土地流转、增减挂钩等的政策需要，解决这些企业改造升级面临的规划土地、政策导向等难题。

（作者系上海市国土资源调查研究院高级工程师、博士。周知秋编辑，工作邮箱：zhouzq@thepaper.cn）