住宅小区的协商治理模式

严荣

前文分析了当前住宅小区运行面临类似“反公地悲剧”的困局，即多元化的主体会因推诿和扯皮而可能阻止其他主体有效发挥作用，使得住宅小区难以实现良性运行。对于这种情形，相关理论研究通常会提出整合产权、实现所有权统一的解决方案。

在住宅小区的运行实践中，这种整合管理资源、做强单一管理主体的思路也有不少响应者。不过，在由哪个主体实现整合的问题上，出现了不同的观点。其一，有人认为，既然住宅小区是由业主共有并共同管理的区域，那毫无疑问应该彻底实现业主自治。这意味着住宅小区内的各种事务，都应由业主、业主大会和业委会决定。这种观点一般会引用英美社区治理的事例和理论作为论证支撑，其潜在的主导思想可用“风能进、雨能进、国王不能进”这样一句政治名言予以概括。

第二种观点认为，由于住宅小区内的居民不仅有业主，也有非业主，因而业委会不能完全代表住宅小区范围内所有居住者的利益，而居委会作为基层自治组织，既有法律支撑，又有行政资源，所以更适合成为住宅小区治理的主要责任主体。

第三种观点认为，由于物业服务企业事实上在承担着住宅小区的日常管理和运行维护工作，而且相比业委会和居委会，它有人员和技术等方面的优势，因而可以由相关部门委托物业服务企业强化对住宅小区内各种问题与矛盾的管理与处理。

当然，住宅小区的运行还涉及其他一些主体，如基层政府、行业主管部门和专业服务企业等。但从最基础的层面看，居委会、业委会和物业服务企业是住宅小区运行的几个关键主体。可以说，住宅小区运行得好不好，主要就是看居委会、业委会和物业服务企业之间的关系处理得如何。

在运行较良好的小区，居委会、业委会和物业服务企业都能相互协调，共同致力于为居民提供优良的居住环境，有些甚至营造出了一种积极向上、有凝聚力的社区文化。而在运行不够好的小区，情况差异较大。以下列举几个调研时了解到的案例。

比如，上海市中心某小区曾运行得较好，但在业委会改选后，情况出现了逆转。原业委会主任Z认为现任业委会主任C（是上一届业委会的副主任）在业委会改选时“做了手脚”，于是不仅故意拖延办理交接手续，而且伺机报复。为了达到推翻改选结果的目的，Z一方面向有关部门举报C“贿选”，另一方面拉拢业委会部分成员，使业委会形成分裂和内斗的局面。在这种情况下，可想而知，不仅业委会难以正常运转，而且业主也平添诸多抱怨。

又比如，某小区在业委会换届改选时，居委会发出推荐票113张，收回推荐票109张，经公开唱票计票，选出45名提名候选人，按照票数高低选出前9名，但公示的名单与实际选出的名单并不一致，居委会随意更换了一个人选，引起了业主的不满。对于业主提出的疑问，居委会一直不予解释。由此，业主对业委会改选的公正性产生了质疑。这使得改选后产生的业委会很长时间里都难以有效开展工作。

再比如，市郊某小区的部分业主想成立业委会，却因物业公司的阻挠难以实现。该小区的物业公司是开发商的下属企业，为了避免被解聘，通过隐匿业主信息等方式，使业主大会无法召开。由于该小区有不少业主是境外和外省市的投资者，平时并不住在该小区，而物业企业拒不提供业主的联系方式，使得无法找到2/3的业主。部分业主为了发泄怨气，就开始肆无忌惮地违法搭建。在媒体报道后，有关部门在整治该小区违法搭建时，竟然任命该小区物业经理为现场指挥，这进一步加剧了业主与物业企业之间的矛盾和对立。

这些个案不仅证实了住宅小区治理的“反公地悲剧”情形，而且提供了一个重要启示，即住宅小区的治理应坚持综合治理的方式。在由居委会、业委会和物业服务企业等主体所组成的治理网络中，不宜采取做强单一责任主体的思路，而应按照主体多元化、方式协商化、程序透明化的原则，探索住宅小区的协商治理模式。

概括而言，“协商治理”是指住宅小区运行的利益相关者基于各自权利和职责，以协商对话的程序和形式达成共识或者协调分歧，以实现住宅小区良性运行的基层治理机制。在这种模式中，各种主体不仅要彰显各自权益，更要坚守各自责任，尤其不能“重权益轻责任”；在互动与交往过程中，各种主体具有平等地位，任何一方都不能凌驾于整个协商网络之上；推动住宅小区有效运行的重要基础是形成共识或消弭分歧，而不是强调利益分歧与对抗。具体而言，住宅小区的协商治理模式至少应包括以下内容。

第一，明确几个协商主体的权责定位。在住宅小区的治理体系中，协商主体主要是居委会、业委会和物业服务企业等。在实践中，也正是由于这几个主体在权责定位方面不甚清楚，加剧了一些问题的滋生及蔓延。在一个协商治理的网络中，作为基层自治组织，居委会是一个代表住宅小区内所有居住者的主体，或者说是住宅小区公共利益的代表者；业委会是业主利益的代表者；物业服务企业代表着住宅小区日常管理与运行维护人员的利益。对于住宅小区的日常事务，居委会负责监督和指导，业委会作出决策，物业服务企业具体落实与执行。

第二，建立协商沟通机制。由居委会牵头搭建住宅小区治理的协商沟通平台，突出居委会的组织作用。有三方面工作值得尝试。其一，将居委会真正建成能倾听居民诉求的自治组织。对于居民反映的各种意见和问题，居委会应是第一道、也是最重要的收集“窗口”。其二，形成有效的协商沟通机制。比如，根据基层实际情况借鉴一些地方推行的居民议事制度、小区事务听证会、小区治理恳谈会等方式，邀请居民代表、有关部门代表、业委会代表和物业服务企业代表等人员针对相关问题进行协商和讨论，使各方达成共识，或缓解分歧与冲突。其三，重大事项共同决策。对于涉及住宅小区运行的重大事项，在充分听取各方意见的基础上，由居委会、业委会和物业服务企业共同决策，并共同署名向居民告示相关决策方案。

第三，相关部门的配合与支持。对于住宅小区探索协商治理模式，缺乏包括基层政府、行政主管部门及其派出机构、专业服务企业等在内的各种主体的配合与支持，是难以实现的。比如，如果居委会无法从日益加重的行政性事务中脱身，就很难有时间和精力去建立基层协商沟通平台，而且也很难对居民的诉求予以及时回应，从而必然导致与居民渐行渐远。又比如，如果某些部门对业委会的组建及改选肆意干扰，不仅业委会难以得到业主们的认可和信任，而且会影响到小区日常运行的秩序。

第四，培育协商治理文化。在利益诉求日趋多元化的时代，对于住宅小区的治理，应致力于培育一种协商沟通的文化。只有内化为一种文化，住宅小区的良性运行才具有生命力和可持续性。要培育这样一种文化，需从协商程序、协商形式、协商规则等方面开展全方位的探索。在某种程度上，住宅小区的良性治理不仅是一首抒情诗，更是一幅工程图。要从很多技术性的细节上进行合理设计，才能使之有效，而唯有有效才能成为文化。

（作者系上海市房地产科学研究院副院长、管理学博士）