徐远
前文花了很大篇幅，解释农村土地的使用权为何不能转让。其中的症结，是1998年修订的《土地管理法》，限制了这一权利。至此，城乡二元，不仅是所有制的二元，更是转让权的二元。因为使用权不能流转，农村集体土地的价值就大打折扣。这对于区位上有优势、适宜转变为工商业用地的土地来说尤为重要。
那么“二元”土地之间有没有一个连接的通道？当然是有的。其实，有了一个分割的“二元”，就有了一个套利的机会。要是没有一个连接的通道，那太浪费了，太可惜了。而且，这通道最好是唯一的、垄断的，这样就可以大赚其钱了。“征地”就是这样一个通道。
我们农村土地要入市流转，要经过一道叫做“征地”的程序。征地之后，这块地就从农村集体土地变成城市国有土地了。“麻雀变凤凰”之后，就可以入市流转了，就可以实现价值的增加了。增值的部分，也理所当然地归征地的人享有，而农民只能按照原用途拿回一个“成本价”，说白了就是土地增值与农民无关。
征地是什么？法律上有一系列的规定，复杂得很。其实说白了，征地就是农村集体土地变为城市国有土地的必经程序，而且必须经过地方政府来执行。之所以要变为城市国有土地，是因为法律规定只有城市国有土地才能入市流转，才能通过市场实现增值。
同一块土地，征地之后“身份”就不同了，从“农村集体土地”摇身一变成为“城市国有土地”，刹那间就可以入市流转，就会身价倍增。看起来，我们的城乡二元体制，对农村的歧视是全方位的，不仅歧视农村的居民，还歧视农村的土地，真是无奇不有。很显然，这种歧视，与土地的质地、位置都无关，完全是我们的制度加上去的。
那么征地决策过程中农民有没有发言权。当然没有，征地本来就有强制的性质，官家做好规划，然后一纸文件，就开始征地了，哪里会征求农民的意见。当然，理由往往是很充分的，都是为了经济发展、社会繁荣的大计，都会描绘一个美好的图景。
说到这里，有一点应该已经很明白了，这农村集体土地，原来并不是农民的，而只是农民代为耕种的。有更好的用途的时候，国家就会用一个很低的“成本价”收回去。换句话说，所谓的“农村集体所有”，其实不过是“农民集体代耕”。
世间的事情，错综相连，很少是孤立的。这产权的事情，决定权利的归属，处于人们决策行为的根子上，影响自然深远。“农民集体代耕”制度削弱了农民对于土地的权利，当然会产生一系列的严重后果。其中最重要的一条，就是削弱了农民对于土地的权利的同时，也削弱了农民保护土地、合理使用土地的积极性。反正不是我的，何必呢？而且，农民也不傻，也会加入到侵占土地的浪潮中去。篇幅所限，本文不能展开，且容后文再行分解。
二、“农民集体代耕”的历史渊源
“农民集体代耕”这一安排的渊源，至少可以追溯到1956年开始的人民公社运动。当时为了国家的工业化战略，要动员一切的农业剩余支持工业化，于是把农地集中起来，搞人民公社，队员在人民公社共同劳动，除了简单的生产工具以外，不留任何多余的财产，这样所有的产出就可以尽可能地集中起来支持工业发展。在这里，已经有了农民替国家耕地的色彩。
算术上，这可谓一个天才的构思。假定农业总产量固定，农民少拿一点，国家就可以多拿一点，支持工业化战略。问题出在哪里？农业总产量固定这一假设是不成立的。这一简单算术里面忽略了人的因素。人是活的，不是机器，有一个激励的问题。人民公社的安排，不适合空间分散、监督成本高的农业生产，一时间农民的劳动积极性大幅下降，粮食大幅减产，造成了1959－1961年的三年大饥荒，史称“三年自然灾害”，其实主要不是天灾，而是人祸。根据1998年诺奖得主阿马蒂亚·森的研究，人类历史上的饥荒，大多不是天灾，而是人祸，中国1959-1961年的大饥荒也不例外，真是“自作孽，不可活”(no zuo no die)。
无奈之下，政策开了个口子，允许各家留一块自留地，其实是救命田。而人民公社作为农村主要的制度安排，则一直保持到改革开放。历史这一幕的教训是，把农民当作种粮食的工具，要问问农民愿不愿意。这一点，威望高如毛主席，也不能例外。
1978年开始的家庭联产承包，是把农村集体土地“包产到户”，各家负责耕种自己的承包地，交够集体的，剩下的都是自己的。这一包不得了，生产积极性大幅提高，短短四五年间，粮食产量增加了50％。到了1984、1985年的时候，出现了卖粮难。
尝到了包产到户的甜头之后，为了进一步稳固农民的生产积极性，又先后延长承包期限，先是“30年不变”，后是“长期不变”，再后来是“长久不变”。不过，不管是30年不变，还是长久不变，不变的都是农地的承包经营权，农村土地“集体所有”的性质一直保持，加在农村土地上的层层约束也一直存在。其本质，就是不能入市流转。要流转，只能先通过征地变成国家的，这正是1998年修订的《土地管理法》确立的。这样一来，流转的超额收益就与农民无关了，农民代为耕种的性质，也就没有变。
三、进一步解放农民的积极性
看起来，“农民集体代耕”这一制度安排，可谓源远流长，几乎和共和国的历史一样长。然而，说这句话的时候，我却一点自豪感也没有。8亿多中国农民，怎么就成了“代耕农”？
现在的城里人，面对这样的政策，不知会作何感想。心安理得的，认为有理的，极尽辩护之能事的，估计都大有人在。说到这里，竟突然无语了。现在的城里人，包括制定政策的人，其实不久以前大都是农民。历史再次告诉我们，人们从来不记得历史，包括自己的历史。古话讲，人容易“忘本”，看来所言非虚。
抛开公正的因素不谈，从经济效率的角度说，这也是不利于经济发展的。代耕制度制约了农民的积极性，最终也会制约经济发展。教训不是没有，而且很惨痛。人民公社对农民的剥夺，不可谓不狠，可是结果怎么样？经济并没有发展。10亿人口8亿搞饭吃，饭还是不够吃。搞了家庭联产承包，对农民的限制和剥夺减少了，没几年就出现了卖粮难，富余的劳动力开始向工业进军，办乡镇企业。前车之鉴，应该很清楚了。财富最终要由人来创造，限制了这么多人的选择，伤害这么多人的积极性，必然影响财富创造的。否则，奴隶制岂不是最有效的？
进一步的经济发展，要求释放更多人的更大的积极性和创造力，包括农民的积极性和创造力。从一个角度看，中国的改革开放，就是不断给予农民选择权，释放农民积极性的过程。家庭联产承包责任制，把农民从人民公社中解放出来，赋予农民自主耕种一块土地的权利。乡镇企业，就是允许农民就地工业化，参与工业化的进程，分享工业化的收益。允许农民进城打工，就是把工业化前面的“就地”的约束拿掉，让农民可以在全国范围内寻找工作机会，不仅为自己挣得收入，也为社会创造财富。稍微熟悉改革开放历史的人，都会惊诧于每一次释放以后带来的巨量财富增长，每一次都使经济上一个新台阶，经济总量都会翻番。当前经济减速的背景下，或者我们应该问：下一步的释放是什么？
（作者系北京大学国家发展研究院研究员）
本文来源：东方早报
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王晓易_NE0011
