预算法修正案草案三审稿之评析

朱大旗

今年4月21日下午，十二届全国人大常委会第八次会议对《预算法（修正案草案）》进行了三审。这次审议，是中共十八届三中全会对我国财税体制改革作出部署后本届人大常委会对预算法修正案草案进行的第一次审议，也是2012年6月十一届全国人大常委会审议《预算法（修正案草案二审稿）》后因各方意见分歧较大搁置一年又八个月后的再一次审议。与前次审议的二审稿相比，本次审议的《预算法（修正案草案三审稿）》在修订预算法立法宗旨，细化全口径预算管理制度、预算公开制度规定，赋予地方政府有限度的发债权，完善预算审查、监督制度，强化预算法律责任等方面都取得了一定的甚至可以说是可喜的进步。

但是，按照建立适应社会主义市场经济体制所需要的现代公共财政法律制度，完善民主政治和法治中国之现代国家治理，实施全面规范、公开透明的预算制度的要求，这次提请审议的三审稿，总体上还只是对我国经济体制转轨时期制定的现行预算法的小修小补，还远没有达到人们对预算法修改的期待，需要进一步加以大幅修订与完善。正如习近平同志在中央全面深化改革领导小组第三次会议上指出的：“财税体制改革不是改一时之弊，而是着眼于长远机制的系统性重构。”作为财税体制改革和公共财政制度核心的我国预算法的修订，更需要立足于长远做系统性改革与完善。

预算法立法宗旨

仍有待进一步厘清

现代预算不仅是政治国家治理公民社会之工具，更为公民社会治理政治国家之利器；现代预算作为公共财政的核心，应服从和服务于市场经济、弥补市场失灵，应在尊重市场主体（包括企业、家庭和个人，本质上最终为个人）财产权利和自由抉择的基础上，以个人的社会公共需要、财政福利最大化满足为己任。

本次预算法修正案草案三审稿，与一审稿、二审稿最大的不同，是对现行预算法第一条立法宗旨进行了修订：“为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”其新增内容与中共十八届三中全会关于“改进预算管理制度”部分的表述一脉相承。对此预算法立法宗旨的修改，笔者感到由衷的高兴，并认为这是此次预算法修改中的最大亮点，是我国预算法制建设过程中值得称道的难得的、可喜的进步，重构适应社会主义市场经济体制所需要的现代预算制度可以说是曙光初现。

预算法的立法宗旨，是关于制定（或修订）预算法所要达成的基本目的，或者说是预算法所要实现的基本任务，它体现着预算法的根本价值追求和基本精神，对整个预算法的具体制度建构具有非常重要的统领作用。从一定意义而言，我们只有首先明确了现代预算法应然的立法宗旨，才有可能发现我国目前预算制度的缺失，才有可能找出问题的症结和差距所在，然后设计相关制度加以完善。正因为如此，自2003年我国预算法的修订列入“十五”立法规划以来，笔者在多种场合、多篇文章中反复强调：预算法的修订千头万绪，但最根本、最重要的是对立法宗旨、立法目的的修订；预算法的修改一定要调整立法宗旨，这一问题如果不能得到很好的解决，则预算法的其他修订就很有可能因为方向不明或错误而失去其应有的价值和意义。

我国现行预算法制定和颁布于计划经济向市场经济转轨初期的1994年。计划经济体制下国家主体分配论财政思想的影响、“提高两个财政收入比重”的现实财政改革背景，使得当时我国预算法的立法宗旨几乎完全承袭了计划经济体制时期制定的行政法规《国家预算管理条例》第一条的规定（作者注：我国1994年3月22日八届全国人大二次会议通过、自1995年1月1日实施的《中华人民共和国预算法》第一条规定的立法宗旨是：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”而1991年10月国务院发布的《国家预算管理条例》第一条规定的内容则为：“为了加强国家预算管理，强化国家预算的分配、调控和监督职能，促进经济和社会的稳定发展，根据《中华人民共和国宪法》，制定本条例。”两者除文字表达存在差别外，中心内容并无二致）。其过于强调的是国家预算的工具性职能，是国家的优越地位及其对预算的管理，是经济和社会的发展。

过于强调预算的工具性职能将应受监督者（即应该受到规范和控制的国家预算）反置于监督者之地位，以致将国家预算权力过分集中于政府某一部门甚或某些个人之手；过于强调强化预算分配而非科学、合理、公平分配，强调加强国家宏观调控而非规范、完善国家宏观调控，实有政府挤压市场、与市场主体也即和纳税人个人争资源之嫌，这与市场经济体制要求由市场而非政府起决定性配置资源作用的原则相违，与公共财政主要是提供纯公共产品、一定水平的准公共产品和在法定条件下或经特别协商程序才提供少量私人物品的精神也相悖；过于强调国家的优越地位，以国家为本位、为中心，实际以受托人政府及其官员为中心而非以委托人、受益人（即纳税人人民）为本位、为中心，来指导和确立国家的预算体制机制，势必会忽视纳税人个人的权利（力）和利益、忽视老百姓的呼声；片面强调经济、社会的发展未能与预算的最终目标亦即与人的公共需要的最大化最优化满足、与人的发展需要相联系，这与以人为本的科学发展观、与公共财政也即民生财政的要求相脱节。这种立法宗旨，体现在具体的预算法律制度建构上，特别强调在预算权益配置中突出行政主体的主导性、支配性，忽略了其他预算法律主体（社会主体纳税人人民及其代表权力主体人大）的应有地位。

然而，时过境迁，随着20多年来市场经济改革的不断深化，随着公共财政理念的渐进引入与推广，当前社会各界对于现代政府公共预算内涵的认知已日益清晰：现代预算不仅是政治国家治理公民社会之工具，更为公民社会治理政治国家之利器；现代预算作为公共财政的核心，应服从和服务于市场经济、弥补市场失灵，应在尊重市场主体（包括企业、家庭和个人，本质上最终为个人）财产权利和自由抉择的基础上，以个人的社会公共需要、财政福利最大化满足为己任。因此，在现代国家中，个人应居于国家财政预算生活中的核心重要地位，个人的社会公共需要才是财政预算活动的出发点、归宿和目的，个人及其代表（权力机构、立法机关）的财政预算权力（利）应得到切实承认和制度保障。一句话，预算的实质要义是纳税人人民要直接或者间接地（通过其代表）规范、控制和监督政府的收支行为，借以实现人民社会公共需要和财政福利的最大化、最优化。从而在我国，纳税人人民及其代表人大的本体性、权威性、至上性应在预算法律制度修订中得到充分的体现。

本次立法宗旨的修订中，“规范政府收支行为”、“加强对预算的管理和监督”的规定，也即加强对政府收支的规范、管理和监督，一定程度上体现了现代预算的本质要求，而“全面规范”反映了全口径预算管理、法治化管理、规则管理的要求，“公开透明”则意味人民对预算的知情、监督和参与。这些修订都是值得充分肯定的。

不过，从学理和前瞻的观点考虑，预算法所规范的行为并不仅限于政府收支行为（也即预算执行行为），其还应包括立法机关、司法机关乃至人民大众在内的所有预算法主体所为的预算行为，包括预算编制、审批、调整、监督、决算、财政诉讼等行为在内。并且，政府收支行为更多更直接地应当受财政收入法、财政支出法的规范，也就是受税法、公债法、规费法、彩票法和财政拨款法、政府采购法、财政转移支付法等的调整。

另外，我们如能结合人民及其代表人大在现实预算中权力不彰的国情在修订预算法中更加明确地突出其在国家预算中的主导地位，将人民个人的社会公共需要的最大化、最优化实现，也即人的全面发展和经济稳健、社会和谐的健康发展结合起来，规定为最终目标，并以此指导预算法治实践，将具有更加长远的意义。

对此，笔者建议将我国预算法的立法宗旨厘定为：“为了规范预算行为，强化人大对政府收支的监督和控制，明确预算法主体的权力（利）和责任，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障公共财政资金的筹集、分配和使用能最大程度地符合社会公共需要，实现经济稳健、社会和谐和人的全面发展，根据宪法，制定本法。”

全口径预算管理制度

仍有待进一步细化

政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围仍可依行政法规和国务院的规定执行，经国务院批准、决定尚可设立财政专户。这样的规定，实际上存在使一些政府收支有游离于人大监督之外的制度性风险。

关于全口径预算管理制度，草案三审稿将二审稿第四条修改为：“预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”并在草案第六条、第九条、第十条、第十一条分别规定了四本预算的定义，补充明确了后三本预算的编制原则。如：“政府性基金预算应当按基金项目编制，做到以收定支、收支平衡。”“国有资本经营预算应当安排资金调入一般公共预算。”“社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡、略有结余。”同时，删去了二审稿第九十一条关于后三本预算的编制、执行和实施步骤授权国务院另行规定的空白授权等等。

上述三审稿新增、删除规定中，明确规定四本预算的定义，这有利于增进各预算主体尤其是广大民众对国家预算体系中各类预算的基本内容的了解；将二审稿中“公共预算”改为“一般公共预算”，界定更加准确、清晰，因为从广义上讲其他三类预算也是公共预算；至于将社会保障预算修订为社会保险基金预算，这实际上仍然需要进一步探讨；而对政府性基金预算、国有资本经营预算等三本预算编制原则的补充明确，及二审稿九十一条空白授权规定的删除，反映了我国在这三本预算中，将逐步增强立法机关主导性、加强立法监督，推进各类预算的规范编制，约束过于宽泛的行政权。这些规定，如能结合修订第五条第二款的规定（政府的全部收入和支出都应当纳入预算管理）加以有效实施，将对我国逐步建立健全全口径预算管理体系产生积极作用。

但是，通观预算法修正案三审稿，其编制、审批、执行等方面的规定仍然主要是针对一般公共预算设计的，后三本预算的制度规则依然形同空白；同时，依三审稿第二十八条、第五十五条的规定，后三本预算的收支范围仍可依行政法规和国务院的规定执行、经国务院批准、决定尚可设立财政专户。这样的规定，实际上存在使一些政府收支有游离于人大监督之外的制度性风险，是我国修订预算法必须加以关注和解决的重大问题。

预算公开的制度规定

仍有待进一步完善

考虑到预算公开义务主体的多元性，公开内容、公开程度的复杂性等，建议除在预算法中对预算公开制度做出基本性规定外，应由人大常委会另行制定有关预算公开的专门规定，主导我国预算公开的进程。

预算法草案三审稿第十四条删去了预算公开的具体办法由国务院决定的条款。增加的条款，一是规定了应该公开的内容，包括：预算执行情况的报告及全部报表；对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况的说明；各级政府、各部门、各单位使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况。二是明确了公开时间：政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表，部门预算、决算及报表，应当在批准或者批复后20日内公开。此外，三审稿第九十一条还规定，未依法公开预算的，要对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。

预算公开一直是全社会高度关注的问题。预算公开透明是现代财政预算的一项基本原则和制度，是人民主权、财政民主的重要体现。通过预算公开，一方面人民及其代表可以有效地监督和控制政府的财政收支行为，保障公共财政取之于民、用之于民。另一方面，政府也可以借助于公开来让老百姓了解政府的施政意图、方向和范围，从而达到政府与人民之间的良性互动和国家善治。因而在现代市场经济国家，多在预算法、财政法中明定公开原则和制度，有不少国家甚至将其上升为宪法规定，从而使公开财政预算收支成为政府的法定甚至是宪定义务。

我国预算法二审稿修订时也初步规定了预算公开制度。但由于其对预算公开的内容规定不够全面，特别是将有关预算公开的具体办法空白授权给国务院规定的做法更为大家批评。而本次修改，一方面取消了空白授权规定，另一方面又新增了预算执行情况、机关运行经费、财政集中采购等老百姓重点关注内容应予公开的规定，并且明确了公开的时间，规定了不依法公开的法律责任，这些都让我国预算公开制度朝正确方向迈进了一大步，值得充分肯定。

不过，现行规定并未从权利角度规定老百姓的预算知情权及其救济途径，这还有待于在修订预算法时进一步明确。另外，考虑到预算公开义务主体的多元性，公开内容、公开程度的复杂性等，建议除在预算法中对预算公开制度做出基本性规定外，应由人大常委会另行制定有关预算公开的专门规定，主导我国预算公开的进程，保障预算公开的合法性、有序性、透明性。并应在条件成熟时，将预算公开原则上升为宪法的规定。

地方债发行制度

需要进一步改进

所有省级地方政府举债，不区分常态、非常态，一律列入本级预算调整方案，由地方人大常委会批准，这使得地方人民代表大会也即地方人大代表没有权力和机会对地方举债的合理性、必要性、可行性等发表看法、施加控制，极有可能使地方权力机关对地方政府发债的监督流于形式，而导致地方政府发债形成个人恣意、首长恣意。

关于地方债，三审稿作了大幅度修改（见第三十五条、九十三条），一是明确举债主体：经国务院批准的省、自治区、直辖市。二是限定举债方式：仅为发行地方政府债券。三是限定用途：公共预算中必需的部分建设投资，并不得用于经常性支出。四是限定偿债资金：应当有稳定的债务偿还资金来源。五是明确债务规模和管理方式：地方政府债务规模，由国务院报全国人大或其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举借债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。六是明确地方政府不得在法律规定之外，以其他任何方式举借债务，以及为他人债务提供担保。七是规定了相应的法律责任。

地方债问题一直是社会关注的热点。与我国预算法原来禁止地方举债的规定相比，三审稿关于地方债方面的大幅度修订，可以说是本次修订中的一大亮点。对于这些修改，笔者

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