乡镇集体财产到哪里去了

顾长浩

农村集体经济制产权模糊问题是理论界与实务界的共识，但如何解决这一问题的意见和方案则差异甚大。在以往理论探讨与实务探索方面，法学界的声音和论证少了些，我认为，不从法律上具体地解决“模糊”问题，农村集体所有制改革方案都不具有真正的可行性。

农村集体所有制与市场经济接轨的核心问题是解决集体所有制的实现形式，解决集体所有权的法律表现形式；而标准则是“集体产权”明晰化，明晰到可以直接进入市场交易的程度。

目前，在中国法律上存在着“农村集体所有”概念，没有“农村集体所有”制度规范的缺陷。对此，我认为，市场经济改革深化与成功的实践案例已为立法解决这一问题奠定了社会经济基础与成熟经验，并无不可逾越的法律障碍。欲使集体所有产权明晰化，涉及主体、客体以及主体与客体关系三方面要素的明晰化，以往的探讨仅关注了集体所有制（权）主体的明晰化，而忽视了客体明晰以及主体与客体关系的明晰化。

所谓主体明晰，系指对农村集体所有制实施股份合作制改造，使村民成为股东而获得村集体内部投资经营与收益分配等决策权。

关于客体明晰，系指村集体范围内的土地、房屋和其他资产不是笼统地划为集体所有，而是根据投资设立企业的需要，划出具体面积、数额作为出资而使之通过所设立企业而明晰化；以往改革未关注这一问题，笼统地将股份合作化的集体经济组织视为可与市场接轨的经济主体，看起来其资产数额大于单独投资设立的企业，实际上却由于产权不清晰而不为现行企业法律所认同，不能进行企业的工商登记。

主体与客体关系明晰，系指农村集体经济组织因投资设立的企业与进入该企业的资产之间形成了确定性的支配关系——即该企业对这些资产拥有民商法上所有权的四项权能，换句话说完成了资产资本化的过程。相反，在村集体经济组织与村范围内资产关系上早没有也不可能形成资产资本化的确定性关系，因为在一个村集体范围内的资产（包括土地、房屋等）不可能全部为该村集体经济组织所拥有的资本，以往的改革方案则忽视了这一问题，没有对村范围内的资产进行必要的区分。设问：村范围内的宅基地及其上建造的农民住房视为村集体资产的组成部分而用于债务清偿吗？土地承包经营权已分配给农户家庭拥有，能简单地将其视为村集体所有资产用于债务清偿吗？结论显然是不能。但这与集体所有制（权）的支配性不是矛盾的吗？问题就在于混沌地看待村集体所有制（权）所指向的资产而没有进行必要的区分与切分。只有这三方面要素明晰了，才能说村集体所有制的产权明晰了，才解决了进入市场成为交易对象的路径问题。对此，上海九星村等集体经济组织已进行了多年实践探索，为“实现形式”具体化积累了成熟经验，目前需要的是如何从立法上完成农村集体所有制实现形式的法律表现。

至于村集体所有制实现形式的具体内容，可以“分层次、分内外”思路进行建构。概括言之，就是对村集体所有制实行股份合作化改制，在集体所有制内部形成所有村民参与决策的经济机制，解决村民委员会法律制度中不适应市场经济活动的决策程序所存在的许多村民游离于决策程序外的缺陷。在此基础上，通过股东大会形式解决投资设企业决策，产生可与市场经济接轨的经济主体，完善村集体所有制对外经济关系的建构与处理。限于篇幅不再展开。

在农村集体所有制产权明晰化立法决策方面需要指出的一个问题是：《人民公社六十条》规定的农村集体经济“队为基础、三级所有”的政策原则仍在起着负面影响：《上海市撤制村队集体资产处置暂行办法》（1996）第22条规定：集体土地被征收后获得的土地补偿费一般情形下应分配给三个主体：40%归村民小组所有，30%归村民委员会所有，30%是归乡农民集体所有。这一规章的决策理念在当时是先进的，前瞻性、规范性解决了农村集体经济组织因征收而被撤销时资产如何公平分配问题。但随着改革的深化，随着法制的完善，这一条文不合理性越来越明显，与《物权法》“一物一权”基本原则不协调问题日益突出。物权法时代已不再认可一宗财产同时为两个或三个以上主体分层持有，况且传统人民公社体制遗留下来的“队为基础、三级所有”的财产权制度，不仅与市场经济相冲突，而且是不可操作的。这一遗留的负面影响还突出地表现在乡集体所有制（权）方面。比较乡集体所有与村集体所有，可以发现构成村集体所有制（权）的个体农民的范围及多少，按照现行法律规定，在一定的时空条件下是明晰的，因此是可以推行股份合作化改制的；但构成乡集体所有制（权）的个体范围及多少则是无法确定的，无法进行股份合作化改制——股份化到乡范围内每一个农业户籍的农民。

在此问题上，我与高教授持同样观点：应当取消乡集体所有制，至少应采取措施限制其未来的不适当扩张。提出这一观点不仅基于上述逻辑推论，而且有我多年立法实务遇到的实证问题为据：30多年来，上海征收集体土地过程中撤销了多少个“乡（镇）”？但乡（镇）建制被撤销后，乡集体所有资产到哪儿去了？按照物权法规定及物权法律原理，以行政体制为存在基础的乡集体所有制并不因行政建制撤销而消失；确实需要消失，也应有一个由其构成成员处置分享所拥有的财产。事实上，既没有这样的法律，也没有这样的行为。为什么会出现这样的“失法”现象？从历史角度看是“三级所有”政策的遗留物；从经济与法律关系适应性变化的应然律看，这是一个在实务上没有被清晰意识到、在理论上被学者专家所忽视的社会现实问题。从法治思维与依法治理角度看，这一问题不能永远处于“失法”状态。

（作者系华东政法大学财产法研究院研究员。本版编辑田春玲，工作邮箱：tiancl@thepaper.cn）