美国法院如何保障穷人迁徙权

张千帆

美国联邦宪法并没有明确规定公民享有“迁徙权”，但是内战之后，联邦法院就通过判例法建立了宪法意义的迁徙权。在1868年的案例中，最高法院首次间接建立了“迁徙权”。在该案中，内华达州的法律对每一个通过铁路等其他交通手段离开该州的人征收1美元的人头税，并要求乘运人从乘客那里收费后上缴州政府。最高法院的多数意见没有援引任何宪法条文就撤消了内华达州法律，并指出如果各州如法炮制，那么州税将严重阻碍州际旅行。

即便是来自最偏远的州或地区的公民也有自由进出的权利……联邦政府得以建立的终极目的表明，我们的人民是一个整体，我们的国家是人民的国家。作为美国公民，作为一个共同体的成员，我们必须有权不受干涉地自由进出国家的任何地方，如同在我们自己州内一样。一州对进入其领土或港口征收税费的行为违反了美国公民作为联邦成员所享有的权利，也违反了建立联邦所期望达到的目标。各州显然不拥有这种权力，因为它只能制造混乱和相互对抗。

在直接限制被最高法院禁止之后，各州为了减轻本地财政负担而对穷人的迁徙自由采取了种种间接限制。近年来，美国地方政府对迁徙自由的限制主要表现于新居民获得社会福利等权利所必须符合的条件。如果来到新的居住地点后得不到地方福利的支持，那么穷人实际上并不具有平等的迁徙权，因为尽管一般人可以在迁徙后安居乐业，穷人如果得不到必要的生活保障就只有沦落为乞丐或罪犯。

在1941年的“贫民旅行限制案”之后，各州不能再拒绝穷人进入本州，但仍然普遍对接受福利的权利规定了居住年限的条件。州政府对此所提出的论点主要是为了防止州相对优厚的福利条件将吸引大批贫民，从而给地方财政带来过重负担。但这种论点实际上并没有依据，因为统计数据表明贫民并不是为了获得福利而迁移到其他州，且实施年限条件的管理成本超过了将福利授予迁移贫民的潜在成本。因此，到1960年代后期，最高法院的判例建立了“福利联邦主义”(welfare federalism)，从而使所有在美国合法居住的贫民都能享受选择在哪个州居住并获得福利的自由。

在1969年的“福利居住期限案”，州法要求本州的居住者必须住满一年以上才能获得福利救济。原告认为这种法律根据居民在州内的居住期区分福利权，构成了不公歧视并侵犯了其受法律平等保护的权利。最高法院的判决同意原告的主张，判决州法所促进的利益不是令人信服的政府利益。州政府的主要理由是，等候期是一种保护性措施，其目的是为了保护州政府公共援助项目的财政能力。一年的等候期有助于阻止那些急需援助的贫困家庭大量涌入。如果一个贫困者渴望定居并重新找工作，那么他就必须考虑在定居的头一年不可能依靠州政府援助的风险。然而，联邦宪法不容许任何州禁止贫困人口迁移，因而阻止穷人迁徙并不是一年等候期的合宪理由。

布伦南法官的多数意见指出：“州政府不得试图将一般意义上的穷人拒之门外，同样也不得试图将那些为寻求更多福利而前来的穷人拒之门外。”多数意见承认州政府有维持福利项目的财政能力的正当利益，但州所采取的手段必须合宪。州不得基于新老居民通过交税对地方社区所做的贡献而区分他们的福利权利，否则富人将比穷人获得更多的警察、消防、教育或公共图书馆服务，而这是第十四修正案所禁止的。例如州显然不能为了减少教育开支而限制穷人的孩子入学。同样，州也不能通过等候期去歧视迁徙者的福利权来维持其财政能力。

尽管受到包括首席大法官沃伦在内的少数意见激烈反对，“福利居住期限案”的革命性判决及其所建立的基本原则此后不但没有受到实质性质疑，而且被运用到更广的领域。在1974年的“医疗保险居住期限案”，亚利桑那州的法律要求居民在该州县内住满一年，才能接受州政府给予财政支持的非紧急医疗保险(non-emergency Medicare)。最高法院的多数意见判决这项条件违反了平等保护条款。马歇尔法官的多数意见指出，和福利援助一样，医疗保险制度也是穷人的基本生活所需，因而和一般的政府优惠相比具有更重要的宪法意义。在本案，州政府未能为其法律提出令人信服的理由。伦奎斯特法官的反对意见认为，本案的居住期限所影响的利益不能和选举权和基本福利权相提并论，对州际旅行的影响只是“偶尔和遥远的”。

对于新居民的选举权限制，法院采取了类似的衡量标准。在1972年的“表决权居住期限案”(Dunn v. Slumsteia, 405 U.S. 330)，田纳西州规定居民必须在本州居住一年以上才能行使表决权。该州的辩护是居住条件有助于防止双重投票及其他形式的欺诈，并确保表决者熟悉州和地方社区事务，但最高法院仍然判决居住条件侵犯了平等保护条款。由于这项条件不仅影响了选举权，而且也影响了州际流动权，因而必须受到平等保护的严格审查。马歇尔大法官指出，田纳西州法律迫使希望旅行和变换住所的人在旅行权和选举权之间作出选择，因而以不可允许的方式限制和惩罚了旅行权。如果缺乏“令人信服的政府利益”，政府就不得以这种方式对旅行权施加负担。

当然，如果所影响的利益确实不是基本的，那么最高法院将维持州法的合宪性。因此，在1970年代的两个判例中，最高法院判决州政府可以对不在州内居住的配偶提出离婚诉讼必须满足一年的居住条件，在州立大学上学的学生也只有作为非学生身份在州内住满一年才能有资格获得学费减免。

总的来说，美国法院对各地居住年限条件的平等保护审查是相当严格的。在1982年的“石油利润年限案”，阿拉斯加州的法律将石油开发所获得的利润直接分配给州内居民，数额和居住年限成正比。州政府提出的3条理由是该方案为个人在州内定居创造了财政动机，鼓励长期基金的谨慎管理，并为居民在居住期间内所创造的有形和无形“各类贡献”分配利益。最高法院以8:1判决州的利润分配方案违反了平等保护条款。伯格法官的多数意见承认，州政府鼓励在州内定居的理由是合法的，但奖励过去在州内居住的人并不能鼓励他们在过去已经做过的事情，而纯粹为了奖励过去为该州做过贡献的居民本身并不是合法的政府目的。最后，法案与长期资金的谨慎管理之间也没有合理联系。

由此可见，各州在按照居住年限而制定利益分配方案时必须十分慎重，确保目标合法且手段合理，否则就可能被法院判决违反了第十四修正案的平等保护条款。

（作者系北京大学宪法学教授）