1929-1937年上海发行市政公债始末

吴福明

南京国民政府成立之后，城市建设百废待兴，上海、南京、汉口、天津、北平、青岛等大城市均先后通过发行市政公债来筹集建设资金。其中尤以上海的市政公债最有代表性。1929-1937年间，上海市政府曾经发行过三次市政公债，1937年市政公债则因抗战爆发未及发行。作为大上海开发计划的推手，近代上海市政公债的历史经验值得研究。

艰难“劝募”的

1929年上海特别市市政公债

1927年国民政府设立了上海特别市。上海特别市设立两年来，政府投入大量资金用于修筑南北道路，整顿公用事业，进行警务改革，发展教育等城市基础设施。虽然财政收入也有所增加，但只够应付一般的公共事业与日常行政费支出，但不足以承担城市大规模开发所需资金。

为筹集大上海开发资金，上海市府市政会议及建设讨论委员会决议发行300万元市政公债，以全市收入中最为确定的房捐为担保，按期提存，作为还本付息的准备金，并组织委员会以保管基金。

上海房捐专指“华界”而言，公共租界以地捐代替。华界房捐比例为：住宅10%，商店14%，而公共租界年纳地捐税银为千分之七。1926-1929上海房捐收入分别为45万元、55万元、100万元及150万元，之后各年房捐收入不断上升，足以应对市政公债本息的支付。本次市政公债募集资金主要用于建筑干道、建筑市中心区域与创办市立银行及旧债整理等。具体分配为：创办市立银行100万元；建筑全市干道第一期工程费（建筑费用与征用土地补偿金等）120万元；建筑市中心区域部分经费50万元。

本次市政公债利息为年息八厘，按九八折价发行，公债为不记名，票面分为五百元、百元、十元、五元四种。付息一年两次，为每年3月31日与9月30日；1931年3月31日起至1937年9月30日止分14期，每六个月抽签还本一次，前12期每期还本20万元，最后两期还本30万元。 公债还本付息由基金保管委员会委托银行办理，委员会由七人组成，上海市府一人，市府建设讨论委员会一人，上海商人团体整理委员会二人，上海银行公会两人，上海钱业公会一人，收付款项以上海通用银元为准。大家推举虞洽卿担任主任。

债券于1929年10月1日正式发行，然而，其发行过程颇为艰难。市政公债“劝募委员会”首先向市内各大企业函请认购，例如该委员会曾多次发函上海闸北水电公司，希望该公司认购５万元。并指定中央、中国、交通三银行和致祥及市北福元等两钱庄收款。各区所长也在各自辖区带头“劝募”市政公债，但响应者并不多。至1930年上半年，虽经“劝募公债委员会”一再开会讨论推销办法，但结果仅由市内各局分别认购，连同绅商所募者合计约100万元，尚有200万元未能推销出去。上海市政府只好利用募集“十九年关税短期库券”的机会，向全市房东“借征”房租两个月。即便如此，由于“借征”房租不过二百四五十万元，除去库券额100万元，余额150万元，尚有约50万元市政公债待推销。由市政委员负责向各自辖区“摊派”。但各区情形不同，“劝募”困难重重。对于已纳房捐者，“借征”房租倘若再劝募公债，于情于理都说不过去；而辖区内没有厂栈者，市政公债就更难推销了。经过各区较长时间的行政摊派式“劝募”，本次市政公债余额方告出清。

本次市政公债募资项目之一的市银行于1930年初即成立，并承担市政府处理旧公债的任务。在市政公债发行之际，前政府发行的旧公债也同时清理。这些旧公债包括前“沪北工巡捐局”发行的“路政公债”与“桥路公债”及邑厢“豫园公债”三种。以上三类未还本息旧公债以银两折为计算总共约为13万余元。1930年3月上海市政府责成财政局拟定上述三种旧公债与市政债券的交换办法。财政局则委托刚成立不久的市银行具体办理旧公债换市政债事宜。4月，财政局正式出台《旧公债交换市公债办法》，凡持有前“沪北工巡捐局”发行的桥路公债须向上海市银行按七二五银两折元为标准交换市政债。未还本息的债券兑换同等价值的市政公债，欠发的利息及未领本息则均以现金支付；而路政公债由于逾期已久，财政局公告自1930年5月1日起至5月31日，漏领者须登记后再到市银行兑换成市政公债。至于豫园公债除未领本息补发现金外，其他则兑换成市政公债。1930年4月市银行开始接受三种旧债换新业务，财政局通告此项交换业务至1931年11月底停止办理。

1931年3月28日，《修正上海市市政公债条例》对原条例第八条进行了修正。第1-12期原定还本各20万元，修改为各21万元，最后两期原定还本各30万元，修改为各24万元。1937年10月1日，此次市政公债进行了最后一期的兑付。至此，发行过程艰难曲折的1929年上海特别市市政公债在战前得以圆满结束。

期限最长的1932年上海市

战后复兴市政公债

八一三事变导致闸北、江湾、吴淞、真如一带沦为战区，为复兴闸北等战区起见，上海市政府决定发行复兴市政公债600万元。1929年上海特别市市政公债劝募之艰难历历在目，此次复兴公债不仅数量巨大，而且所需时间急迫，无论企业与个人都无力购买。政府只好求助银团。经过多次谈判，由“利安洋行”作为本此市政债券的承销商。1932年10月25日，上海市长与“利安洋行”签署了协议。并于当年12月10日与上海税务司签署码头捐合约，以办理市政府应得项下码头捐征收及分配事宜。按照码头捐合约规定，上海税务司（江海关税务司）按季将市政府应得项下码头捐交付汇丰银行存入。

本次债券的利率即七厘，每年于4月底与10月底付息两次，复兴市政公债期限长达20年，1933年4月起开始还本。市政复兴公债指定码头捐收入为还本付息基金，由海关将代征的码头捐项下按季拨付，并由基金保管委员会指定汇丰银行代理还本付息。以上海通用银元为本位。复兴市政公债的募集资金主要投向如下七个方面：1.闸北、江湾、吴淞等战区修理桥梁、路面及建筑沟渠等100万元，2.闸北、江湾、吴淞建筑公用房屋共80万元；3.修理浦东塘工共25万元；4.闸北、江湾、吴淞等战区等小业主重建被毁房屋贷款100万元；5.闸北、江湾征收民地用款15万元；6.南市修理桥梁、路面及建筑沟渠等共90万元7.归还市库二十一年度预算码头捐收入70万元。以上七项共计480万元。

该期市政票面分为千元与百元两种，自1932年11月发行，该市政债的折扣率高达20%，即市政府以票面金额的八折将债券一次性“批发”给利安洋行，不再进行“零售”。之所以这样做，与发行之时公债价格低迷不无关系，实属无奈。随后，利安洋行将债券在外商开设的西商众业共所挂牌交易。

发行受捧的1934年上海市市政公债

一·二八事变之前，上海市政府对于各种收地补偿费用均随时分期支付，并无积欠。1933年以来市库入不敷出。1932-1934年间，每年预算临时项下，仍列收地补偿费用十万或数十万元，1934年年度内支出收地费用累计达35万元，预算明显超出。为改善闸北道路、桥梁，修建公共体育场、博物馆、图书馆、医院、屠宰场及市中心其他公共事业，上海市政府资金严重短缺。基于此，两年后，上海市政府再度将眼光瞄准市政公债，即发行民国二十三年市政公债。

本次公债金额为350万元，期限为12年，利率为七厘，每年付息两次。由上海市政府指定全市汽车、机器脚踏车及人力脚踏车的牌照捐全部收入作为还本付息基金。委托国债基金保管委员会代为保管。1934年7月6日，国民政府核准发行1934年上海市政公债，公告之后，中外人士纷纷索要认购申请书。凡认购者是项公债者另加6月30日至7月17日之间的利息，新丰洋行按照承销合同上交上海市政府325.5万元。该行委托国债基金保管委员会向上海市政府所属征收汽车等牌照捐款的机关收款。

1935年8月18日，上海市市政公债用途委员会召开第一次会议，会议由委员会主席、财政局长蔡增基主持，他向与会委员报告了此次市政公债发行情况，本次实收325.5万元，期间（6.30-7.17）利息11400元,共计洋326.64万元,除拨付外,全部存入市银行与上海兴业信托社。体育场工程（包括运动场、体育馆、游泳馆但部分）预算计87.82万元，分10期支付。公债款下已拨付1500元用于体育场、博物馆的设计费。另外支付运动场附近原有居民房屋拆迁补偿费13368.2万元。同年11月9日，该委员会临时会议讨论通过了图书馆、博物馆经费预算（包括所有房屋工程及其他设备）费用计60万元。经工务局招标，图书馆、博物馆由张裕泰建筑事务所中标，造价40.7971万元。

复兴市政公债与二十三年市政公债均由外商承销，自发行后即在外商开设的西商众业公所挂牌交易。在上海金融危机期间，股票与债券跌风不止。这两项市政公债当然也就难逃跌势，且交易清淡。但即便市况如此低迷，两项市政公债最低尚能维持80元。

1936年底，上海市政府准备于1937年再发行一期市政公债。原计划1937年1月发行500万，其中250万代为“垫还因代中央垫款积欠”之用；另250万元用于以下生产建设事业：1.漕河泾电厂100万元；2.积谷仓库50万元；3.筑路基金50万元；4.公安分局所30万元；5.屠宰场20万元。利率为七厘，期限为13年，仍以房捐收入作担保。面额分千元、百元、十元、五元。财政局将计划提交市政会议讨论。由于考虑到市银行成立七年来业务发展很快，资金需求旺盛，已向政府和各方透支三四百万元。为此，财政局申请再追加100万元，专作市银行增资之用。这样1937年市政公债发行额拟增加至600万元，发行日期也拟推迟至7月1日。经313次市政会议审查，修改后的《民国二十六年上海市市政公债》通过。1935年3月至1937年2月，上海市政府用于扩充虹桥飞机建筑经费计44.8万元，拨“沪苏直达公路沪昆段”工程经费33万元。这些经费都将靠发行新一期市政公债来解决，但公债来不及发行，抗战就爆发了。

战后持券人损失惨重

1932年上海市政复兴公债指定码头捐收入为还本付息基金，由海关将代征的码头捐项下按季拨付，并由基金保管委员会指定汇丰银行代理还本付息。后因战争爆发未如期支付，其间，该市政公债曾一度传言“照票面发还中储券”，但伪财政局为此发函澄清。海关自1941年冬季至1945年夏季共停付15季的码头捐收入，复兴公债1942年至1946年4月到期债券及息票应付本息约250万元，该公债基金在汇丰银行尚有121万元，将征得三个季度的码头捐下共41.4万元解入汇丰银行,但两项相加仍有90万元左右的支付缺口,由政府先垫上。当年底，考虑新增本息偿付及汇丰银行为后续年份计提的准备金等因素，资金缺口扩大至180万元左右。经财政部核准后复兴公债恢复兑付，1947年1月17日，1932年上海市政复兴公债在汇丰银行举行第19-28期140万元还本抽签还本仪式。

抗战期间，1934年市政公债账册遭敌伪劫持，公债基金损失81564元。抗战胜利后，基金管理委员会将账册卷宗移交给财政部京沪区金融特派员办公处，上海市政府就市政公债基金受损一事，提请财政部转呈行政院就“接受敌产项下”提前划拨给国债基金保管委员会，并就以后基金保管事宜是否应由财政部公债司指定银行办理提出疑问。财政部答复称第一个问题已呈行政院来定夺，而对后一问题，则提请上海市政府自行确定银行来办理。该期市政公债于1947年6月30日到期,本息合计3630200元未支付，上海市政府决定以当年下半年度预算支出项下拨付。1947年与1937年相比，法币贬值上千倍。抗战胜利以后，国民政府对战前战时未偿还的公债进行了整理。其中内债恢复偿付办法于1946年7月1日公布施行，原偿付至当年12月，后应信息阻塞，延长至次年3月。该部分对法币公债进行一次性提前加倍清偿，而对战前存款的清偿条例处理则以1703-3406倍偿付。1934年上海市市政公债属地方内债，且是在法币发行前的银元为本位，这样的兑付标准对持券人来说是极不公平的。

1948年9月4日， 国民政府行政院公布《整理外币公债办法及提前清偿法币公债办法》，按照该项办法，在当年8月19日“币改”以前已经中签及到期的各种公债的本息，一律以法币一元还一元，再折合金圆券发给，那么“法币发行”前购买了3万元银元的公债，现在只可以拿到金圆券一分钱。该办法还规定，未到期“提前清偿”的公债，按法币27000倍还本，再以300万倍折合金圆券，但各地方公债应如何清偿并折合金圆券计算，中央政府没有明令规定，1948年10月，上海市财政局向市府请示复兴市政公债如何折合金圆券计算，上海市政府为此函请行政院，但不了了之。而此时上海复兴市政公债尚有四年方到期，待还的本息还有高达百万银元左右。其时，法币几乎崩溃，有人推算，“法币”发行前1万元银元“可买金子八大条，买白米八百石”，此时“只可得金圆券90元，只可买金子四钱五分，白米四石”。持券人的损失惨重。

（作者系上海社会科学院经济史博士。周知秋编辑，工作邮箱：zhouzq@thepaper.cn）