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中国绿卡松绑:专家建议降低门槛 引入先进制度

2014-06-26 07:52:43 来源: 时代周报 举报
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中国可能会迎来更宽松的移民政策。

今年5月,国家主席习近平在上海会见外国来华工作专家代表时指出,“要实行更加开放的人才政策,不唯地域引进人才”。而后中央组织部响应,表示有关部门正在研究修改中国绿卡审批管理办法,降低绿卡门槛,设置更加灵活务实的申请条件。

绿卡是“外国人永久居留证”的俗称,是获得永久居留资格的外国人在他国境内居留的合法身份证件。作为拥有众多人口的非移民国家,中国有着严苛的移民制度,中国绿卡被称为“世上最难申请”的绿卡。

尽管10年前中国便正式实施绿卡制度,但绿卡申请门槛之高使得这一制度形同虚设。近年来,降低绿卡申请门槛的呼声越来越高,在中国政府愈发重视吸引国外人才的背景下,绿卡制度的修改显得尤为迫切。

申请不啻“马拉松”

“我想知道怎样才能移民中国。我曾经去过那,希望在那里定居,我是个单身女性,想在中国工作和结婚。”

“这几乎是不可能的。如果你有工作,你只能获得临时的居留证;即便他们的绿卡,也只有极少的人能拿到。这个制度建立也才十年。就算你嫁给一个中国人,也没什么两样。”

—这是在雅虎问答社区里,关于“移民中国”排名最靠前的提问和得票最多的回答。回答者还补充道,“我在中国生活和工作了15年,现在还得每年去续签我的居留证,说不准明年他们就不给我续了。”

根据《中国国际移民报告2014》蓝皮书,目前在中国有合法居留身份的外国人总数是84.89万,其中在中国长期定居的人数不得而知。但比起中国政府10年里发放的仅以千计的绿卡数量,这无疑是一个大得多的群体。

今年52岁的Steven Watkins就是这个群体中的一员—在中国定居,却被严苛的绿卡制度挡在门外。

Steven现在是郑州科技学院的一名外籍教师。他告诉时代周报记者,自己1993年便来到中国念书,次年娶了现在的中国妻子。从云南大学研究生毕业之后,他曾在2003年回到美国一所大学教中文,但在2004年又返回中国,从此之后几乎一直在中国工作和生活。

在过去的20余年里,Steven累计有10多年的时间待在中国,但直到今天,都没有获得一个在他看来“合乎实际情况的身份”。

事实上,Steven返回中国的2004年,正好是《外国人在中国永久居留审批管理办法》(下称“绿卡审批办法”)颁布的一年。根据这一办法的规定,由于Steven的妻子是中国人,他在中国连续居留满5年、每年待在中国的时间长于9个月,就可以申请绿卡。

“工作签证比较麻烦,你有单位的话没有问题。但一旦没有工作,或者想换工作,就必须出国,找到新工作再回来。”Steven回忆,自己2004年便开始准备争取获得中国永久居留证,照计划,到2009年就可以申请。

然而他没有成功“连续居留五年”。2008年,因为父母身体欠佳,他回美国待了较长一段时间,因而2009年他的中国绿卡申请被拒绝。

“一个人的身份应该符合实际的情况。我认为自己事实上早已是一个中国的居民,但在法律上我却不是。”Steven抱怨。

上一次申请失败5年过后,Steven现在终于又达到了条件,他开始准备新一轮的申请。他希望在“退休”之前能获得法律上的永久居民身份—跟许多中国人一样,年过半百的Steven习惯了提起“退休”。不过他也清楚,与他的中国同事不同,自己“还不在这个制度里面”。

对于在中国高校任职的外籍教师来说,也有另外的绿卡申请渠道—按照相关规定,如果具有“副教授”以上职称,并达到一定的连续任职和居留年限,就可以申请技术类绿卡。

中山大学哲学系法籍教授梅谦立就在2013年2月拿到了技术类绿卡。梅谦立早年也在中国求学,2006年至今受聘于中山大学,是最早一批被中国大学纳入固定编制的外籍学者。2010年梅谦立就向广州出入境管理部门提出办理绿卡的申请,不过申请过程并不顺利。

按规定,中国绿卡申请人需要提交本国政府机构开具的无犯罪记录的证明,梅谦立申请之初便托法国的朋友办好了这一证明。但由于相关手续的复杂导致申请和审批过程拖延,一年后,中国有关出入境管理部门要求他重新提供一份新的证明。

“我觉得很不合理,我长期不住在法国,何况已经提交了一份,让我再提交我是不会办的。”梅谦立向时代周报记者回忆,当时他给有关出入境管理部门写了一封信,表达自己的不满和抗议,“信寄出去之后没有回应,一年后他们就给我发了绿卡。”

奥地利籍学者雷立柏也曾考虑申请中国绿卡,但朋友梅谦立的经历让他却步。雷立柏1995年来到中国,1999年获得北京大学哲学系博士学位,后在中国社科院任职,2004年以来任中国人民大学文学院教授,是一名掌握包括汉语在内的多种古今语言的学者。

对雷立柏来说,申请中国绿卡的相关手续显得太麻烦。他对时代周报记者表示,自己并未把家安在中国,而任职的工作单位每年也会代办工作签证,因此暂时不想尝试申请中国绿卡。

“荣誉大过实用”

中国绿卡制度的正式实施始于10年前。

其实早在1985年,由全国人大常委会审议通过的《外国人入境出境管理法》便规定,外国人可以获得在华长期居留或者永久居留资格。但据报道,从1986到2004年,全国获得永久居留资格的“国际友人”只有90多人;同时,另有3000多人获得了定居资格,其中多为侨民。

2004年8月15日,公安部、外交部发布并实施绿卡审批办法,规定外国人在华“定居”与“永久居留”统称“永久居留”,从此对绿卡申请有了一套明确的规定。中国绿卡制度就此诞生。

根据绿卡审批办法,中国绿卡分投资、技术、亲属团聚和特殊贡献四大类。除了亲属团聚,每一类绿卡都有较高的要求,非普通人能达到。

在很长一段时间里,获得一张中国的“永久居留证”更像是一种“荣誉”。第一批获得中国绿卡的人,大多是经由中国政府挑选的作出“特殊贡献”的“高级人才”。政府往往还会通过专门的仪式发放绿卡。

比如中国第一张外国人永久居留证的获得者寒春,便是一名核物理专家,是美国参与首批原子弹研究和制造的少数女科学家之一,后来放弃核武研究工作,来中国与丈夫从事农业研究。2004年第一批获得绿卡的人中,还包括现任清华大学高等研究员教授的美籍华裔物理学家杨振宁。

2005年获得中国绿卡的盛大总裁唐骏,拿到绿卡后表示“荣誉远远大过实用”。对许多外籍人士来说,拿到中国绿卡使得工作生活更加方便,省去每年更换签证的手续。但其象征意义依然大过实际意义。

甚至有媒体报道,由于发放量极少,人们对中国绿卡的认知度很低,绿卡持有人出示绿卡办理相关事务时经常不被承认。2013年拿到中国绿卡的梅谦立就向时代周报记者表示,“在广州会好一些,在北京和中国其他城市,的确会遇到这种情况。”

拥有中国绿卡的外国人到底有多“少”?公安部曾在2012年公布,截至2011年底,有4752名外国人持有中国绿卡;全国政协委员、国家汉办主任、孔子学院总部总干事许琳在今年3月对媒体称,中国至今向外籍人士发放了不到5000张绿卡。

而据报道,上述近5000张中国绿卡中,有1300多张是通过“千人计划”等高层次人才引进计划发放的。

千人计划全称“海外高层次人才引进计划”,是从2008年开始,“围绕国家战略发展的目标”,引进2000名左右人才的计划。同时,各省(区、市)也有针对性地引进一批海外高层次人才,即地方“百人计划”。在这些计划下,有关职能部门对引进的人才,在居留和出入境、落户、配偶安置、子女就学等方面会制定特殊政策。

谁想移民中国?

与许多国家相比,中国存在巨大的移民赤字。根据《中国国际移民报告2014》蓝皮书,目前中国内地海外移民存量934.3万人,而在中国有合法居留身份的外国人仅有84.89万人,移民赤字达849.4万。

对外国人尤其是欧美籍人士来说,中国国籍吸引力并不大。中国现行的国籍法不承认双重国籍,加入中国国籍就意味着要放弃原来的国籍。而中国护照在国际上并不“好用”,大多数西方国家不给中国护照免签证。因此,大多数在中国工作、做生意的外籍人士追求的只是一张中国绿卡。而外国人一旦拥有中国绿卡,就能享受在中国居留期限不受限制、可凭护照和绿卡出入中国国境、不需再办理签证的便利。

2012年底,中国又颁布了《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》,规定持有绿卡的外国人除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外,原则上和中国公民享有相同权利,承担相同义务。

从获得中国绿卡的外籍人士的国别来看,根据央视近日的一则报道,绿卡持有者最大的来源国依次是韩国、菲律宾、巴西、印度尼西亚和美国。

韩国人成为中国绿卡的最大持有者,与近些年该国公民大量移民中国的趋势是一致的。

江苏盐城的伊冬(化名)几年前与韩国人结婚,她告诉时代周报记者,通常中国公司雇用外籍员工,会代办工作居留证,费用也由公司出,自己丈夫就是这种情况。“但如果失业,每年自己去办结婚签证和居留证就比较麻烦,因为我们结婚还没满5年,而且申请绿卡要求固定房产,所以还不能申请。”

各地相关报道多见韩国人因在中国投资、开公司获得绿卡。不过在伊冬看来,签证的麻烦和费用支出对在中国投资的韩国人来说不是太重要的问题,身边朋友希望申请绿卡的,“主要还是定居在中国的,特别是那些没有工作的。”

“现阶段有申请绿卡需求的,主要是两类人:在中国工作的,亲属、配偶在中国的。”长期致力于移民法律和政策研究的北京理工大学教授刘国福告诉时代周报记者。

移民管理还涉及社会治安管理等主题。近些年,合法入境但非法居留的在华外国人数量逐年增加,很多外国人入境后,因无法获得合法的居留身份,在签证过期后仍然滞留中国。公安部相关负责人曾公开表示,根据出入境管理局的数据,2004年至2011年查处的违反出入境管理法律法规的人员数量逐年下降,但是“非法入境、非法居留、非法就业”的“三非人员”并未减少。

刘国福指出,当移民门槛降低,获得合法居留权的渠道得到拓宽,外国人有合法合理的途径进入中国,也有利于减少非法移民。

“移民国家就是指有大量外国移民进入寻求生存和发展的国家。从这个角度看,伴随中国的发展,中国在未来成为新移民国家的可能性也越来越大。”刘国福预测。

近几年外国人在华居留许可政策已经有所松动。2010年6月,公安部推出扩大外国人居留许可证签发对象政策,增设了探亲、投靠、置房、赡养、寄养类居留许可。

放宽技术类绿卡最迫切

而即便以人才引进为出发点,现有绿卡政策也显得门槛过高。“想吸引的人才不一定愿意来,想申请的往往很难符合条件,”刘国福表示,“跟其他非移民国家比较,人家也比我们宽松得多,绝不可能像我们一年只批几百个甚至几十个。”

在刘国福看来,“发展中国家在吸引人才上,态度更应该谦恭。”

在世界范围内,绿卡制度是主要发达国家开展人才竞争,吸引并留住人才的重要手段。中国有关移民的法律法规研究制定工作,其出发点均是吸引海外高级、高层次人才。

早在2002年5月,中共中央、国务院在《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》中就提出,要“研究制定投资移民和技术移民法,为吸引和聘用海外高级人才提供法律保证”。

2003年,中共中央、国务院在《关于进一步加强人才工作的决定》中重申,“按照国际惯例和市场规则,抓紧制定投资移民法、技术移民法和海外高层次人才聘用管理办法”。

刘国福也参与了中国的出入境、技术移民、难民等多项移民领域的法律和政策的制定,并曾牵头草拟了《引进海外人才法》专家建议稿。不过至今为止,有关立法工作仍然没有列入全国人大或者国务院的立法规划中。

2012年6月30日,新的《中华人民共和国出境入境管理法》通过,并于一年后正式实行。该管理法涉及绿卡的内容提到,“对中国经济社会发展作出突出贡献或者符合其他在中国境内永久居留条件的外国人,经本人申请和公安部批准,取得永久居留资格规定”。

公安部负责人当时指出,这一表达“为逐步放宽‘绿卡’申请条件留下空间,有助于促进引智引资工作”。

今年全国“两会”期间,国务院侨办主任裘援平就表示,国侨办将会同有关部门推动逐步放宽绿卡条件。事实上,外籍华人一直是呼吁降低中国绿卡门槛的重要群体;侨资也是改革开放以来外资进入中国的主力,有数据显示外资中的60%以上是侨资。

中国尚无专门的技术移民法和投资移民法。2004年通过的绿卡审批办法中对技术类绿卡的申请要求是,“在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇,已连续任职满4年、4年内在中国居留累计不少于3年且纳税记录良好”。

刘国福认为,现行的相关法规、政策都将目光锁定在顶尖、高层次人才,并不真正利于人才引进。“发展中国家在对待人才上态度更应该谦恭。通过技术移民专门法将不同层次、不同背景的人才区分开来,让他们进入中国的不同领域,而不是现在这样笼统地一概而论。”

而根据中央组织部有关人士不久前的表态,绿卡审批办法未来将“设置更加灵活务实的申请条件”。

这次修改主要将针对哪些类型的绿卡?刘国福指出,出于人才引进的考虑,技术类绿卡审批办法的修改是最为迫切的。

下一步的修改方向,除了普遍呼吁的申请门槛应该降低,刘国福的建议还包括申请程序应该更规范透明,比如借鉴国外较为成熟先进的记分考核制。他指出,记分考核制是各国普遍做法,既可以适用于技术移民也可以适用于投资移民和其他移民。中国可以从年龄、学历、从事职业、工作经验、汉语能力、与中国的密切联系、配偶能力等方面来设计记分考核制。

而降低居留、移民门槛的同时,“社会融合必须考虑在内,以避免冲突的发生。”刘国福说。

冯立启 本文来源:时代周报 作者:陈舒扬 责任编辑:王晓易_NE0011
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