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邵宁:国企改革应厘清五大问题

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党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》),对国有企业改革提出了一些新的概念和新的要求,但到目前为止各方面的解读并不完全一致。正确解读《决定》的相关要求,对下一步深化改革非常重要。

第一,需要创造条件去实现真正的“管资本”。

这个提法是有针对性的。前段时间,很多中央企业反映,国务院国资委对企业管得过多、过细。

事实上,这种问题根源于体制:国资委是一个出资人机构,但它又是合并中央企业工委、国家经贸委、财政部、中组部等数家单位的部分职能机构而成的,本质上仍是一个行政机构,是行政性出资人,其性质就不适合介入企业经营性活动。否则,往往会越位,造成对企业的行政干预。

这个问题在国资委组建的时候就意识到了。记得当年李荣融主任讲得最多的话,就是我们不能当婆婆加老板,国资委不能批项目。遗憾的是最后并没有完全约束住。这么庞大的一个行政机构,各部门都想把自己的工作做实、做到位,都去指导,必然对企业造成非常大的影响。我们有两点教训。一是国资委的组建没有按照专业机构要求去做。国资委应该是个专业化要求非常高的机构,要管企业就要熟悉企业、熟悉经济。二是国资委成立以后,内部始终是几张皮,各唱各的调,没有真正形成一体化。

另外,管资本是一种理想状态,是国资监管和国企改革的最终目标之一。现在我们并不完全具备条件,我们需要创造条件去实现真正的管资本。

第二,不宜否定“管人、管事、管资产一体化”原则。

2002年,党的十六大启动了国有资产管理体制改革,初步实现了出资人职能一体化。这是上阶段改革的重要成果,也是国资委工作的体制基础。

所谓管人、管事、管资产一体化,本身并不是一个非常准确的概念。比如管人,管什么层次的人?管事,什么该管,什么不该管?这个概念提出的背景,所对应的体制是十六大之前的体制。当时国有企业的状态是多头插手、无人负责,企业搞坏了,责任往往说不清。企业的重大事项都是政府决定,企业自己要承担什么责任是说不清楚的;政府的管理责任也说不清,不清楚是管人的部门负责,还是管事、管资产的部门负责。

国资委成立做到了管人、管事、管资产初步的一体化,在政府层面对国有企业的管理责任清晰了。如果中央企业搞不好,国务院国资委要负责;地方一个省的国企搞不好,这个省的国资委要负责。

十多年来,央企和地方国企的经营业绩有非常大的改善,跟制度进步、责任清晰有很大关系。我们不能因为存在管得过多、过细问题,而否定管人、管事、管资产一体化。如果把这个原则否定了,就很容易回到以前多头插手、无人负责的状态。

第三,汇金公司还不是国企改革体制样板。

最近,汇金公司忽然成为大家学习的样板。汇金公司是代表政府对国有重点金融企业持股的公司。以中国工商银行的上市公司为例,干部选任是中组部管,分配是人力资源和社会保障部管,资产是财政部持有35%,汇金持有35%,业务方面是银监会和央行管。可见,汇金本身的职能非常有限,所以能做的事情也非常有限,按35%的出资派董事而已。如果认为汇金公司是体制样板的话,就意味着要回到多头管理、无人负责的状态。

当然,汇金公司有两点值得我们学习。一是汇金公司是按照专业机构组建的,大部分由专业人才组成;二是人员待遇考虑了市场因素。

第四,国企改革比银行改革难得多。

有人认为,相对国有企业而言,国有银行改革最成功。其实,两者的难度完全不一样,国有银行的改革要简单得多。一是没有抓大放小的问题。而国有中小企业改革涉及几十万家企业3000多万职工。二是没有破产问题。而国有困难企业关闭破产涉及5000户大中型企业1000万职工。三是基本上不存在很大的结构调整问题。四是基本没有办社会负担问题。五是没有很突出的富余人员问题、厂办集体和辅业问题。国有银行系统总共不到200万人,而改革初期国有加集体企业职工超过1亿人。六是我国银行业并没有完全开放,竞争不很充分。

国有银行改革主要是两个问题,一是呆坏账,二是体制。呆坏账问题通过不良资产剥离解决了,体制问题通过整体上市解决。所以,国有银行的改革相对简单,比较容易做到整体上市。整体上市之后,就是管资本的问题了,就是一种理想状态了。

国有工商企业是背着一系列包袱进入市场的,如体制问题、结构问题、企业办社会问题等等。为解决这些问题,十几年来,各级政府包括出资人机构尽心竭力,脱掉了几层皮,但仍然没有完全解决好。所以,在国有企业的问题解决完之前,还不能仅仅是管资本。政府也好、出资人也好,有责任帮助企业推进改革、推动结构调整,帮助减轻企业历史负担,为最终实现“只管资本”创造条件。

第五,授权大企业作为国资运营公司比较稳妥。

为解决国资委管得过多、过细问题,一些同志设计的解决方案是建一个三层结构,用中间层把国资委屏蔽开,以减少对企业的干预。但这并不一定能解决问题,在这方面我们有过教训。至少10年之前,深圳市国有资产监管体制改革起步就是三层结构:第一层是深圳市国资办,第二层是深圳市投资管理公司,第三层是深圳市国有企业。运行中发现,体制不顺,矛盾和摩擦很多,企业意见非常大。最后不得不撤销中间层,变为两层结构。

鉴于此,以现有大企业集团为基础形成国有资本运营公司,是比较稳妥的办法。比如,在目前113户央企的基础上,努力通过重组压缩企业数量,如最后压缩到70户左右,企业的规模就都比较大了,再授权这些大企业作为国有资本运营公司就可以了。同时,国资委的职能再适当上浮一点,不该管的坚决不管,让企业有更大的经营自主权。如果人为在国资委下面搭建国有资本运营公司,能不能规范运作很难说,搞不好又会变异成一个行政管理机构。

(本文章摘自6月21“光明网”,作者系全国人大财经委副主任委员邵宁。)

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