“立意高一点条文少一点”：自贸 区条例二审预留更多创新空间

早报记者 俞立严 胡苏敏 是冬冬

6月17日，《中国（上海）自由贸易试验区条例（草案）》（修改稿）提交市十四届人大常委会第十三次会议二审，与一审草案稿相比，此次修改稿增加了不少指导性、引领性条款，更加注重为自贸区进一步实行制度创新预留空间。

审议中委员们普遍认为，条例草案修改稿较为成熟，较好地体现了自贸区建设的基本需求和法治精神，既为改革的深化提供了保障，又为自贸区的下一轮发展留有余地。

三点原则：

预留制度创新空间

市人大法制委副主任委员丁伟介绍，不少委员提出，考虑到自贸试验区改革创新还在动态推进当中，且条例草案许多内容涉及国家事权，“如果写得过于具体，难以给今后的试验探索留下足够的空间。”因此建议按照“立意高一点、条文少一点”的思路，从“可复制、可推广”和“预留制度创新空间”的角度，将条例草案修改得更具指导性、引领性。

法制委员会认为，自贸试验区建设是国家战略，核心是制度创新，条例草案作为自贸试验区建设的框架性法规，既要体现“大胆闯、大胆试、自主改”的要求，把各项改革试验通过法律规范的形式予以固化，也要坚持法治环境规范的要求，在中国特色社会主义法律体系框架内“依法立法”。为此，法制委员会建议在条例草案修改中把握三点原则。

原则一是，预留制度创新空间，处理好改革的阶段性与法规相对稳定性之间的关系。

自贸区条例草案公布后，有意见认为，上海海关、检验检疫部门近期持续推出了制度创新的举措，建议在条例草案中体现。丁伟在报告中则表示：“对一些改革创新还在持续深化的内容，如海关监管制度创新等，建议通过 概括加列举 等表述方法，增强立法的前瞻性。”

据此，条例草案第十八条、十九条各增加了一款，分别是：“按照通关便利、安全高效的要求，在自贸试验区开展海关监管制度创新，促进新型贸易业态发展”；及“按照进境检疫、适当放宽进出口检验，方便进出、严密防范质量安全风险的原则，在自贸试验区开展检验检疫监管制度创新”。

此外，在行政管理体制创新、负面清单管理模式、事中事后监管等条款中，条例草案修改稿均增加了“指导性、引领性”的条款。

原则二是，科学厘定条款内容，把握好中央事权与地方事权内容修改的侧重点。

“对涉及金融、税务、海关等国家事权的内容，建议从配合国家管理部门推进相关改革创新的角度，对相关内容进行完善；对涉及地方事权的管理体制、综合监管、法治环境建设等内容，建议从深化自主改革、加强事中事后监管的角度修改完善，并增加体现改革方向性的规定，以发挥地方立法对改革发展的引领和推动作用。”丁伟作报告针对原则二如此说。

原则三是，抓住简政放权这个关键，积极为培育国际化、市场化、法治化的营商环境提供保障。

明确金融协调机制

加强创新制度保障

条例草案此次修改中，财经委员会建议，在自贸试验区建立由管委会、国家金融管理部门驻沪机构参加的金融工作协调机制。法制委员会认为明确这一机制有利于研究、协调自贸试验区金融创新和风险防范中的各项工作，加快推进金融改革的各项政策落地。对此，法制委员会建议在条例草案第二十六条增加一款作为第三款：“本市建立国家金融管理部门驻沪机构、市金融服务部门和管委会参加的自贸试验区金融工作协调机制。”

此外，针对有的委员以及社会组织提出，自贸试验区开放领域广、改革力度大，需要发挥法治在改革试点中的重要作用，并加强改革创新的制度保障，条例草案修改稿增加了以下内容：“本市地方性法规不适应自贸试验区发展的，市人民政府可以提请市人大及其常委会就其在自贸试验区的适用作出相应规定；本市规章不适应自贸试验区发展的，管委会可以提请市人民政府就其在自贸试验区的适用作出相应规定”。上海人大新闻稿称，此举进一步体现了法规的引领性和指导性。

在措辞上，条例草案修改稿对一些表述做了修改。对一些较为口语化的，如“一表申报、一口受理”等，此次修改按照法律规范的形式，进一步明确其内涵；对行业术语，如“一线”、“二线”等，也增加了说明性的阐述。

二审多方听取意见

草案修改稿较为成熟

据悉，条例草案公开征求意见后，累计收到市民以电子邮件、来信、网络留言等形式提出的修改意见共203条，外国驻华机构以及其他省市有关单位、个人也通过公开征求意见平台提出了修改意见和建议，法制工作委员会还多方听取了意见。

上海人大称，在昨日的审议中，委员们普遍认为条例草案修改稿较为成熟，同时对法规提出了进一步的修改意见。委员张辰提出，要明确自贸区管委会的工作职责，更加凸显其协调、服务的主要功能。委员薛利建议，法规的制度设计中，要避免造成政策的碎片化、断层化和“盆景化”。

委员张耀伦认为，应进一步加强法规的可操作性，使之成为政府、企业办事经营的操作依据，也能为相关诉讼纠纷提供有力的法律依据。针对法规文本，委员沈志先、叶青及代表金可可指出，法规要在立法技术方面予以进一步完善，规范立法语言，更多采用法言法语，减少对政府性文件的照搬照抄。

丁伟告诉早报记者，从目前来讲，自贸区条例还是在地方立法的权限范围内。按一般程序，所有地方性法规通过以后，将报全国人大备案审查。