“立意高一点条文少一点”：自贸区条例二审预留更多创新空间

此次修改稿增加了不少指导性、引领性条款，更加注重为自贸区进一步实行制度创新预留空间

委员普遍认为较好地体现了自贸区建设的基本需求和法治精神

6月17日，《中国（上海）自由贸易试验区条例（草案）》（修改稿）提交市十四届人大常委会第十三次会议二审，与一审草案稿相比，此次修改稿增加了不少指导性、引领性条款，更加注重为自贸区进一步实行制度创新预留空间。

审议中委员们普遍认为，条例草案修改稿较为成熟，较好地体现了自贸区建设的基本需求和法治精神，既为改革的深化提供了保障，又为自贸区的下一轮发展留有余地。

三点原则：预留制度创新空间

市人大法制委副主任委员丁伟介绍，不少委员提出，考虑到自贸试验区改革创新还在动态推进当中，且条例草案许多内容涉及国家事权，“如果写得过于具体，难以给今后的试验探索留下足够的空间。”因此建议按照“立意高一点、条文少一点”的思路，从“可复制、可推广”和“预留制度创新空间”的角度，将条例草案修改得更具指导性、引领性。

法制委员会认为，自贸试验区建设是国家战略，核心是制度创新，条例草案作为自贸试验区建设的框架性法规，既要体现“大胆闯、大胆试、自主改”的要求，把各项改革试验通过法律规范的形式予以固化，也要坚持法治环境规范的要求，在中国特色社会主义法律体系框架内“依法立法”。为此，法制委员会建议在条例草案修改中把握三点原则。

原则一是，预留制度创新空间，处理好改革的阶段性与法规相对稳定性之间的关系。

自贸区条例草案公布后，有意见认为，上海海关、检验检疫部门近期持续推出了制度创新的举措，建议在条例草案中体现。丁伟在报告中则表示：“对一些改革创新还在持续深化的内容，如海关监管制度创新等，建议通过‘概括加列举’等表述方法，增强立法的前瞻性。”

据此，条例草案第十八条、十九条各增加了一款，分别是：“按照通关便利、安全高效的要求，在自贸试验区开展海关监管制度创新，促进新型贸易业态发展”；及“按照进境检疫、适当放宽进出口检验，方便进出、严密防范质量安全风险的原则，在自贸试验区开展检验检疫监管制度创新”。

此外，在行政管理体制创新、负面清单管理模式、事中事后监管等条款中，条例草案修改稿均增加了“指导性、引领性”的条款。

原则二是，科学厘定条款内容，把握好中央事权与地方事权内容修改的侧重点。

“对涉及金融、税务、海关等国家事权的内容，建议从配合国家管理部门推进相关改革创新的角度，对相关内容进行完善；对涉及地方事权的管理体制、综合监管、法治环境建设等内容，建议从深化自主改革、加强事中事后监管的角度修改完善，并增加体现改革方向性的规定，以发挥地方立法对改革发展的引领和推动作用。”丁伟作报告针对原则二如此说。

原则三是，抓住简政放权这个关键，积极为培育国际化、市场化、法治化的营商环境提供保障。

明确金融协调机制加 强创新制度保障

条例草案此次修改中，财经委员会建议，在自贸试验区建立由管委会、国家金融管理部门驻沪机构参加的金融工作协调机制。法制委员会认为明确这一机制有利于研究、协调自贸试验区金融创新和风险防范中的各项工作，加快推进金融改革的各项政策落地。对此，法制委员会建议在条例草案第二十六条增加一款作为第三款：“本市建立国家金融管理部门驻沪机构、市金融服务部门和管委会参加的自贸试验区金融工作协调机制。”

此外，针对有的委员以及社会组织提出，自贸试验区开放领域广、改革力度大，需要发挥法治在改革试点中的重要作用，并加强改革创新的制度保障，条例草案修改稿增加了以下内容：“本市地方性法规不适应自贸试验区发展的，市人民政府可以提请市人大及其常委会就其在自贸试验区的适用作出相应规定；本市规章不适应自贸试验区发展的，管委会可以提请市人民政府就其在自贸试验区的适用作出相应规定”。上海人大新闻稿称，此举进一步体现了法规的引领性和指导性。

在措辞上，条例草案修改稿对一些表述做了修改。对一些较为口语化的，如“一表申报、一口受理”等，此次修改按照法律规范的形式，进一步明确其内涵；对行业术语，如“一线”、“二线”等，也增加了说明性的阐述。

二审多方听取意见 草案修改稿较为成熟

据悉，条例草案公开征求意见后，累计收到市民以电子邮件、来信、网络留言等形式提出的修改意见共203条，外国驻华机构以及其他省市有关单位、个人也通过公开征求意见平台提出了修改意见和建议，法制工作委员会还多方听取了意见。

上海人大称，在昨日的审议中，委员们普遍认为条例草案修改稿较为成熟，同时对法规提出了进一步的修改意见。委员张辰提出，要明确自贸区管委会的工作职责，更加凸显其协调、服务的主要功能。委员薛利建议，法规的制度设计中，要避免造成政策的碎片化、断层化和“盆景化”。

委员张耀伦认为，应进一步加强法规的可操作性，使之成为政府、企业办事经营的操作依据，也能为相关诉讼纠纷提供有力的法律依据。针对法规文本，委员沈志先、叶青及代表金可可指出，法规要在立法技术方面予以进一步完善，规范立法语言，更多采用法言法语，减少对政府性文件的照搬照抄。

丁伟告诉早报记者，从目前来讲，自贸区条例还是在地方立法的权限范围内。按一般程序，所有地方性法规通过以后，将报全国人大备案审查。

　解读

　　关于行政权力清单

上海市人大财经委员会和有的市民提出，除了管委会应当公布行政权力清单外，自贸试验区内的其他行政部门也应当公布行政权力清单，并依法公开权力运行流程。市人大法制委员会认为，在条例中增加相关规定既是落实中央相关精神的需要，也是提高行政透明度、对接国际通行规则的需要。

为此，新的条例（草案）修改稿修改为：“管委会、驻区机构应当公布依法行使的行政审批权、行政处罚权和相关行政权力的清单及运行流程。发生调整的，应当及时更新”

　关于负面清单

有的代表、有关专家建议，应对条例草案中负面清单的内涵作进一步明晰。经研究，市人大法制委员会认为，目前，2014年版负面清单正在修订之中。结合改革试验开展的实际情况，条例（草案）修改稿将有关负面清单列明事项及发布主体的内容归并，整合成一款：“自贸试验区内国家规定对外商投资实施的准入特别管理措施，由上海市人民政府发布清单予以列明，并根据自贸试验区发展实际适时调整，该清单称为负面清单。”

关于增加注册便利化的规定

有的委员和市民认为，关于在自贸试验区企业设立的改革，应当体现注册便利化的精神。经研究，市人大法制委员会认为，这一意见应予采纳。为此，条例（草案）修改稿将相关内容修改为：“自贸试验区推进企业注册登记制度便利化，依法实行注册资本认缴登记制”。

关于建立金融工作协调机制

上海市人大财经委员会建议，在自贸试验区建立由管委会、国家金融管理部门驻沪机构参加的金融工作协调机制。经研究，市人大法制委员会认为，明确管委会和“一行三局”等金融管理部门之间建立金融工作协调机制，有利于更好地研究、协调自贸试验区金融创新和风险防范中的各项工作，加快推进金融改革的各项改革落地。为此，条例（草案）修改稿增加：“本市建立国家金融管理部门驻沪机构、市金融服务部门和管委会参加的自贸试验区金融工作协调机制”。

关于综合监管

有的委员和部门认为，在自贸试验区抓好综合监管，重点是加强事中事后监管，建议在法规中增加相关概括性要求。经研究，市人大法制委员会，自贸试验区应当积极创新政府管理方式，提高监管参与度，形成各方参与的综合监管体系。

为此，条例（草案）修改稿增加规定：“本市应当在自贸试验区内创新行政管理方式，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中事后监管，提高监管参与度，推动形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系”。

　　关于信用管理

有的委员和市民提出，自贸试验区信用信息归集的标准不够明确。经研究，市人大法制委员会认为，完善信用体系建设，是自贸试验区加强事中事后监管的重要手段，目前上海市有关职能部门已经形成了信用信息的归集目录，条例草案应当对此有所体现。

为此，条例（草案）修改稿规定：“管委会、驻区机构和有关部门应当记录企业及其有关责任人员的信用相关信息，并按照公共信用信息目录向市公用信用信息服务平台自贸试验区子平台归集”。

　关于企业年度报告公示

有的企业以及市民建议，对企业年度报告信息公示的范围、异常名录的公示以及上海市民对公示信息的查询作出规定。经研究，市人大法制委员会认为，这一意见是合理的。为此，条例（草案）修改稿规定:“区内企业应当按照规定，报送企业年度报告，并对年度报告信息的真实性、合法性负责。企业年度报告向社会公示，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外”。

条例（草案）修改稿在经营异常名录的规定后相应增加“并向社会公示”的要求。另外，增加查询信用信息的规定：“公民、法人和其他组织可以查阅企业年度报告和经营异常名录等公示信息”。

录入编辑：王卉