被高估的“银行间信息自动交换新标准”

冀志斌

2014年5月6日，经济合作与发展组织（OECD）34个成员国，以及中国、巴西、新加坡等13个国家在OECD年度财长会议上共同签署了《税务事项信息自动交换宣言》，承诺执行OECD制定的“银行间信息自动交换新标准”（Automatic Exchange of Information，AEOI）由于该宣言签署国中有瑞士这个素以“银行保密”、“避税天堂”著称的国家，引起社会广泛关注。普遍认为，瑞士银行业300多年的保密传统行将终结，全球联合打击逃税行动取得了重大突破。“新标准”也被认为为中国政府追讨赃款开了方便之门，为此欢呼雀跃者不在少数。而在我看来,“银行间信息自动交换新标准”不可能终结瑞士银行业保密传统，而有利于中国政府追讨赃款更是一种误读。

“新标准”的执行并不意味保密制度的终结

“新标准”针对的只是关于税收方面的银行信息，但并不意味着瑞士银行会披露银行客户的全部信息。将瑞士与其他国家进行税务事项信息的交换说成瑞士银行保密制度崩溃，是一种误读。

瑞士银行业严格的保密传统由来已久，这不仅为瑞士银行赢得了全球的赞誉，也为其吸引了规模巨大的外国资金，同时还让瑞士获得了“避税天堂”的名称。从银行作为他人财富管理者的金融中介本质来看，为客户保密是银行应有的基本职业道德，甚至很多国家都从法律上对银行保密制度做了规定。比如我国的《商业银行法》第29条规定：“商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”第30条规定：“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”1994年10月中国人民银行发布的《银行账户管理办法》第11条规定：“除国家法律和国务院授权中国人民银行总行的监督项目以外，银行应依法为存款人保密，维护存款人资金自主支配权，不代任何单位和个人查询、冻结、扣划存款人账户内存款。”

多数国家都将银行保密制度写进了法律，但涉及到违法犯罪、逃税漏税的客户，其信息银行应当向相关政府部门公开。瑞士银行的保密制度之所以引起争议，主要是影响到了他国对本国公民的税务征缴的正常进行。特别是2008年金融危机爆发后，加大打击逃税力度以缓解本国财政拮据状况的欧美各国持续向瑞士施压，要求其改变现有银行制度，提供本国客户的账户信息。2008年，瑞士最大银行瑞银集团被美国指控帮助美国客户逃税，最终支付7.8亿美元罚金，并向美国提供了4450名美国客户信息。2013年1月，瑞士韦格林银行因协助客户向美税务机构隐瞒12亿美元的收入被美司法机构起诉，该行为结案同意缴纳包括罚款、赔偿及非法获利在内的7400万美元。目前，瑞士第二大银行瑞士信贷集团正因协助逃税指控而遭美国调查，有报道称，该行或将以16亿美元和解有关指控。除美国外，欧盟也要求与瑞士实现银行信息自动交换，直接获取瑞士银行中欧盟客户信息。

在国际压力下，瑞士已与德国、英国等欧盟国家签署双边税收协议，制定代扣税规定，在坚持本国银行保密传统的情况下照顾对方要求。承诺执行“新协议”是瑞士对其他国家在税收信息获取方面要求的进一步反应。对于税收这类涉及公共利益的信息，在很多国家法律规定中都不属于保密的范畴。

“新标准”针对的只是关于税收方面的银行信息，但并不意味着瑞士银行会一概披露银行客户的信息。将瑞士与其他国家进行税务事项信息的交换说成瑞士银行保密制度崩溃，是一种误读。

“新标准”

的执行还需漫长的过程

签署《税务事项信息自动交换宣言》，承诺执行信息交换的“新标准”，仅仅表明瑞士政府就参与全球打击逃税、确保税务信息透明化所做的姿态和承诺，到最终的执行还有漫长的过程。

签署《税务事项信息自动交换宣言》，承诺执行信息交换的“新标准”，仅仅表明瑞士政府就参与全球打击逃税、确保税务信息透明化所做的姿态和承诺。由于该宣言不具有约束力和强制性，宣言的签署充其量就像参加OECD此次年度部长会议的瑞士联邦委员兼经济部长阿曼声称的“该国在税务信息自动交换方面迈出了第一步”，到最终的执行还有漫长的过程。

首先，“新标准”还未成形，其中缺少明确具体的实施细节方案，具体信息的共享方式现在也不确定。《宣言》中只是明确说明，期望有关细节安排在2014年年中完成并获得批准。OECD公布的计划是2014年9月制定出的新标准的详细说明以及实际实施信息交换所需要的技术解决方案。在2015年的部长级会议或其他合适的国际场合，由OECD秘书长汇报拟定实施“新标准”进一步制定的进展。而且，瑞士政府的立场是在一定条件下接受新标准，其在立场文件中明确表示，目前完成的标准内容满足了瑞士提出的要求，是否认可后续内容，仍需拭目以待。

其次，执行“新标准”需要经过法律程序。从已发布的“新标准”来看，包括两部分：一般报告及尽职调查标准（CRS）和有能力的政府协议模型（Model CAA）。前者拟定了报告原则及金融机构在识别应报告账户时，必须遵循的尽职调查程序，需要经每个签约国的立法机构经过立法程序纳入本国法律中方能生效；后者则可以在签约国签署双边或多边协议后在现有的法律框架下直接执行。也就是说，5月6日签署宣言的47个国家从同意接受“新标准”到最终使其产生法律效力之间，仍有较长的时间空当。银行保密传统在瑞士拥有广泛民意基础，2013年3月的一项民意调查显示，86%的受访者支持瑞士坚持银行保密传统，不希望本国政府就此问题向外国政府做出过多让步。可以说“新标准”的最终决定权在瑞士议会和瑞士人民手中，也不排除瑞士就此举行全民公投的可能。所以，“新标准”最终能否在瑞士得到落实还存在很大的不确定性。

第三，“新标准”的执行还需其他条件。“新标准”由保密等要求引出了“制度对等”与“地位互惠”的要求原则。“新标准”要求自动交换的客户金融信息只可用于税收目的，所以就要求缔约国都能建立对等的、可对应衔接的相关制度确保达成此目标。因而两国间缔结互换信息协定的关键，就是能否互相认可对方的制度环境。而且按“新标准”的“地位互惠”要求，如果甲国政府要依照“新标准”去问乙国政府索要乙国金融机构的客户账户信息，也得先承诺允许乙国政府根据“新标准”向甲国政府索要甲国金融机构的客户账户信息。如果地位和制度不能互惠对等，那么签订自动交换金融信息的双边协议也就无从谈起。所以，“新标准”的执行离不开双边的协调合作，指望瑞士单方面执行不切实际。

最后，“新标准”没有追溯权，因此不能涉及新规定实施前已进入瑞士银行账户的资金。一些积极推动“新标准”执行的国家乐观估计也只能在2017年9月前开始交换自2015年12月31日以后收集到的税务信息。也就是说，如果顺利的话，瑞士银行的账户在2015年之后不再方便用来逃税了，但在此之前的资金信息不被“新标准”追溯。

“新标准”与追讨赃款无关

“新标准”与追讨赃款无关，但瑞士已出台供各国政府非常便捷追赃的法律，中国政府对此还没有充分利用。

暂不论瑞士签署《税务事项信息自动交换宣言》仅仅是对执行“新标准”的一项承诺，到最终执行还需要漫长的法律程序和其他条件，即使瑞士执行了“新标准”，也仅仅是就与税收事项有关的信息进行交换，交换的目的也仅仅限于税收目的。在宣言签署当天，瑞士银行家协会（Swiss Bankers Association）发言人韦尔纳就表示：“只要所交换信息仅与税收目的有关，瑞士的银行愿意与其他金融中心自动交换信息。” 从“新标准”的内容来看，其中的“保密与数据安全”条款沿用2012年OECD发布的“税收信息交换保密指南”，强调一国在与另一国达成自动交换金融机构信息的互惠协议前，必须确保对方国家有法律框架、执行能力以及相关程序确保获得的信息被严格保密，且这些信息仅用于指定的“关于税收的评估、征缴、申诉及对上述活动的监管”的用途。对于追讨赃款和反洗钱，“瑞士银行家协会”的发言人表示，瑞士在打击洗钱和处理政治敏感人物信息方面，有非常严格的法律，并将保持不变。所以，瑞士执行“新标准”与其他政府追讨赃款无关。

其实，瑞士早已出台了反洗钱的专门法律，对他国政府追讨贪官在瑞士银行存款的限制也十分宽松。2011年2月瑞士《违法资产归还法》（The Restitution of Illicit Assets Act）颁布，这部法律授权瑞士政府冻结、没收和归还他国“政治公众人物”在瑞士银行储蓄的非法所得资产。可以说该法律授权瑞士政府在协助他国政府反洗钱时提供尽可能多的便利，比如根据法律规定，在他国“政治公众人物”尚未被司法审判定罪时，不要求赃款来源国提供司法上的正式举证，只需要向瑞士政府寻求归还资金的“双边司法协助”，瑞士当局就可以没收“明确的非法来源”的资产。并且这部法律中“政治公众人物”的定义包含了他国“国企高管，特定的政府或国家首脑，高级政客，行政部门、司法部门、武装力量、全国性政党的高级成员”及以上诸色人等的亲属、“个人或公务往来”密切的自然人及法人。这基本囊括了可能在瑞士各银行洗钱的各种别国贪官及其利益代理人。如此便于追赃的法律，要惠及赃款流出国的话，只需要两个条件：一是要来源国一方提出“双边司法协助”的要求，二是瑞士政府可能会索取不多于赃款的2.5%作为“手续成本”。

中国虽然是非法资金流出大国，但并没有公开可靠的消息证实中国官方向瑞士提出过追赃的司法协助要求，并且中国现行追赃强调全额追缴。中国与外国缔结的双边司法协助条例往往规定对方应“免费”提供司法协助，甚至在有的约定中明确表示，“不得要求支付因提供司法协助所支出的费用”。

“新标准”与追讨赃款无关，但瑞士已出台供各国政府非常便捷追赃的法律，我国政府对此还没有充分利用。

打击逃税

还需进一步国际合作

并非所有金融中心都将执行该“新标准”，即使瑞士能够顺利执行，还存在着逃税资金流向其他离岸金融中心。所以未来需要进一步加强国际合作，将更多的离岸中心纳入到“新标准”框架下。

即使瑞士能够顺利执行“新标准”，对各国政府打击逃税的贡献也不应过于乐观。对于一家银行而言，在全球可能有几个不同营业点和托管中心，一般而言客户在开户时可选择不同国家的托管中心，日后也可以再更换。由于不同国家的金融监管规则不同，一家在瑞士有分支机构的银行在其他国家的营业点和托管中心所管理的客户账户，在法律意义上并不必然受到瑞士法律的监管。虽然，瑞士的保密传统渗透到了银行家们和整个制度的点点滴滴，其他离岸金融中心还有很长的路要走，但并非除瑞士外没有其他选择。

目前签署《税务事项信息自动交换宣言》的国家或地区只有47个，奥地利、卢森堡、列支敦士登、巴拿马、阿联酋迪拜、黎巴嫩、开曼群岛、英国海外属地泽西岛和根西岛等仍然实施存款保密制的离岸金融中心，可能成为从瑞士流出资金新的流入地。虽然这些离岸中心不具备瑞士在财富管理领域所具备的专业性、服务的稳定性和悠久的历史，但逃税的利益足够诱人，这些地方很可能成为瑞士的替代。所以，打击逃税需要各国政府进一步的国际合作，随着时间推进，在一些司法管辖区逐步建立黑名单制度，同时将那些非缔约国纳入到“新标准”执行国家之列，才会使得那些逃税的资金无处可藏。

瑞士能够签署《税务事项信息自动交换宣言》，承诺执行“银行间信息自动交换新协议”，对联合各国政府共同打击逃税行为表明了明确的态度。如果瑞士能够顺利执行“新协议”，对那些逃税资金确实也是沉重一击。但我们不应对瑞士银行在协助各国政府打击逃税行为中寄予过高的期望。“新标准”目前仅仅是一个框架式纲领性文件，很多技术细节和操作内容有待完善，并且从承诺执行到最终执行还要经过很多法律程序。从瑞士的文化传统和立法制度来看，修改法律以执行“新标准”还面临着很大的不确定性。另外，并非所有金融中心都将执行该“新标准”，即使瑞士能够顺利执行，还存在着逃税资金流向其他离岸金融中心。所以未来需要进一步加强国际合作，将更多的离岸中心纳入到“新标准”框架下。

（作者冀志斌系中南财经政法大学金融学院副教授。梁秀峰编辑，工作邮箱：351104790@qq.com。）