倒逼出来的地方财政

任大刚

咸丰五年（1855年）之前，各地方的所有收入，必须完全听从中央安排。中央向各省派驻布政使司（藩司），以朝廷使者身份，控制各省藩库，他们由户部垂直领导，代表中央收税和划拨本省开支，以此造成绝对的中央集权。比如四川省的收入项下，只有地丁、火耗、盐款、契税、关税和杂征，开支只有三项：本省文武各官正俸、养廉，本省制营、满营兵饷和京饷。

但是太平天国运动和云南的李蓝起义，打乱了这一中央集权的财政管理格局。

随着四川卷入这两场起义，不仅驻扎省内的精锐军队抽调一空，而且支付给邻省的协饷达到2000万两，储备于四川藩库的官银也耗费一空。当此之际，军队调离，不得不要求地方举办团练，招募民勇，来维持地方秩序和治安。但举办地方武装，中央政府没有能力投入钱粮，不得不依靠地方筹措资金，其办法除了“捐输”，就是在各地关隘设立厘卡，向过往各种货物抽取厘金。管理体制上，在成都设立通省厘金总局作为总览机构。省城的东西南北四门设了分局，全省各地在东南西北几个方向，也设了若干分局，各分局收取的厘金要汇缴省城总局，再由总局转交藩库支用。

清政府中央向地方做出财政权的让步，原本属于权宜之计，打算战事结束，就撤销厘卡。但等到战事结束，要撤销就不是那么容易了。

首先瞄上川省厘金的，是云贵总督劳崇光。同治三年（1864年），劳崇光上奏朝廷，称外省向滇黔两省输送的协饷屡催不到，可以借鉴湖南东征局在出川水路上设局收取厘金的经验，在四川的大江要道之上，如“夔州、重庆、叙州、泸州，凡有厘金之处，添设滇黔厘局，所收之项，滇黔两省各半支用”。这样的结果是，如果没有中央的统一要求，即便四川要取消厘金局，还需征得滇黔两省的同意。

不仅如此，战事结束，政治经济局势已经彻底改变，回到过去已无可能。朝廷的意见是，除了直隶、山西、山东、河南、陕甘、云贵、广西，因为“贸迁艰远，厘金不多，无济于事”，可以裁撤之外，江皖、苏杭、福建、两湖、四川、广东等省，“止宜严禁重科，万不可骤议裁撤，请缓至三五年后，军事大定，再议裁除。”也就是说，这几个地方的厘金局至少还应该维持三五年，在这期间，不要加重厘金就可以了。至于“墨吏奸胥任见侵渔，藉端讹索”问题，朝廷只能寄希望于地方“实心经理，果能弊绝风清，未始非一时权宜之计”。朝廷显然没有预见到厘金局的弊端还将很快扩展。

客观而言，地方政府设立厘金局一事，一直让朝廷寝食难安。光绪元年（1875年）的上谕中，便提到四川的厘卡太多，剥削过甚，要求将绵竹、冕山两处的厘金局和一个厘卡，一并裁撤。其余的厘局、厘卡，也要酌量裁并，等到将来防务需要减少，团防民勇也要裁撤。厘金局设了十多年后，朝廷的意思还是很明显，仍把它视为权宜之计，希望有朝一日，恢复“轻赋薄徭”祖制。

但事与愿违。不惟厘金局不能取消，而且生出许多弊端。

一是“税率”不统一，主要是征收人员“因缘为奸，处处留难，层层勒索”，此外还有假冒洋商，挂洋旗偷逃税款造成的。

二是厘金不断加重。咸丰十年（1860年），税率大约为值百抽二，也就是2%的税率；光绪二十年（1894年），开始对糖加征20%税收；光绪二十一年（1895年），甲午战败，为了战争赔款，对烟酒各加征30%税收；光绪二十二年（1896年），对竹编器具加征30%税收；光绪二十五年（1899年），对烟酒的税率提高1倍；光绪二十七年（1901年），辛丑条约签订，为筹措战争赔款，对烟酒税率再提高30%，春茶也加征30%税收。

三是涨工资的冲动无法遏制。光绪三十年（1904年），《四川官报》载，过去厘金局的工作人员（局员）靠索取“陋规”生活，现在把陋规革除后，虽然增加了他们一成的厘金提成，但是他们每个月除了吃饭开支，所剩无几，安分守纪的人仍然入不敷出，奸猾之徒必定巧取，还是不能杜绝弊端。现在应该从厘金局铜钱兑换银两的赢余中，划拨二成，分成等级，分配给工作人员，使他们手上宽裕，这样也就可以革除弊端了。这几乎就是“你不涨工资，我就要贪污”的赤裸裸的恐吓。

据《四川财政史》记载，光绪三十四年（1908年），这一年通省征收厘金65.7万两，各局卡提成7.7万两，占11.7%，而综合来看，每年厘金总局和分局各种开支达9万两，则占到13.7%，税收成本无疑太高，我国2009年号称征税成本世界最高，也不过8%。

四是征收过程中大量舞弊。按照厘金局的规定，货物经过关卡时，局员应该在连四的“大票”上填写货物的数量和抽取的厘金，并骑缝盖章，商人与局员各存一半，以便验核，防止舞弊。但时间一长，舞弊还是发生了。局员们先在骑缝盖章处，应该给商人的另一半大票上，填上实际收取的厘金。商人见到票上的数字与实际货物货值相符，便不加留意。哪知局员手上的另一半大票，被捏造数据，虚报少报厘金给上级。这短少的厘金自然进入了局员的腰包。

更恶劣的是清代末期，有些局员干脆不用大票，直接用“小票”（大概类似于收据）：有的货物，再往前运输，已经没有关卡，有的局员就不再开大票，只开给小票，导致无法查验。有的零星货物，干脆就不再开票，随意收钱放行。弄得商贩习以为常，几乎就不知道大票是个什么东西了。

此外，厘金局的冗员也复不少。比如厘金总局已经有督办享受薪水，还要设置会办、帮办，同样支取薪水。挂名在厘金局的，要领干薪，具体办事情的要想着怎样分肥。

第五是征收竞赛。怎样提高厘金局局员的工作积极性？地方政府也想了一些办法，其中核心是“比较法”。其办法是，先统计一个厘金局前三年一共收了多少厘金，然后分月平均，以此为该厘金局的基准。以一年为期，由总局核定绩效，多收或少收的数额如果没有超出范围，免议功过。超收一定额度记功一次，超收更多到一定额度，则进入新的委任程序。反之，如果少收到一定额度就记过一次，少收超过一定额度，在一定时间内不得提请委任。至于额度的确定，又要看全年的总数，再划分奖惩等级。大体说来，收得越多，奖励标准越严格，收得越少，也并不是处罚越重，而是从宽处置。

这是个比较有效的激励机制。但也大大激发了厘金局收税的冲动，于是出现短到十余里就设卡收税的情况，由于有“比较”，各局员竞争性收税，结果导致严重苛敛。

政府对上述弊端可谓心知肚明，光绪三十年（1904年），户部才奏请在各省统一办理厘捐，要求各省的货物从产地运出之时，就全部缴纳沿途应该缴纳的一切厘金，然后给予凭证，在路途上不准再行征收。沿途的厘卡，也全部撤销。而到了宣统元年（1909年），厘务真正才归并到经征总局，以便统一财政，节省经费。这是地方财政权的正式确立。

在地方财政权的巩固和确立过程中，代表中央的户部与地方督抚渐渐分庭抗礼，户部派驻地方的代表布政司，已经逐渐变为地方督抚的属官幕僚。中央不惟财政权流失，人事权也随之流失，地方因此坐大，为辛亥革命爆发，政权迅速土崩瓦解埋下了重要根源。

（作者系《东方早报·上海经济评论》主笔）