“合法腐败”：美国政治制度的痼疾

　“合法腐败”：美国政治制度的痼疾

本报首席记者 夏晓阳

院外游说

在美式民主和选举政治体制下，尽管游说本身是合法的，但金钱借助游说的掩护进入政治进程，也就自然滋生了层出不穷的腐败现象。利益集团通过说客向政客提供便利或资助，换取政客在立法方面的关照和偏向。在这一过程中，说客与被游说者相互勾结，钻现有法律的空子，为了各自私利相互利用。

政治献金

尽管法律对政治献金有许多限制，但捐款人总可以以变通的方式来突破这些限制，更重要的是无论民主党还是共和党，都需要选举资金支持，而他们恰恰是制定法律的人，为了自己的利益，他们会心照不宣地按照自己的需要修改与选举相关的法律。久而久之，美国就形成了所谓“腐败期权化”。

“旋转门”

个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色的机制。一些政府官员当政时做出倾向于某些利益集团决策，但他们在任期间并不收受回报。一旦离职，这些人则会依仗之前对某些利益集团的恩惠而在私营部门谋得高职，坐享天价薪水。如内布拉斯加州有16名前议员连任失败或离职后被高薪聘为大型公司的游说人员。

一直以来，美国总是被标榜为法制健全、民主监督完整、道德规范标准的国家，但事实上，美国绝非一片清正廉洁的净土。尽管美国立有各种各样规范政府工作人员和企业从业行为的法律法规，但腐败事件依然层出不穷，更重要的是美国的很多制度实际上是在制造和鼓励腐败，使很多外界认为的腐败行为在某种程度上成为“合法腐败”，其中最突出的就是院外游说、政治献金和“旋转门”，这已成了美国政治难以消除的痼疾。

据总部设在德国柏林的“国际透明度”组织发布的“2013国际腐败指数”，美国在175个国家中名列第19。另据盖洛普公司在2012年美国大选前的一项民调，在美国民众希望成为新一任总统重点工作的12项内容中，减少联邦政府腐败高居第二位，显示美国民众对腐败问题的关注度首次超过了降低赤字、反恐和社保医疗等热门议题。

院外游说：政治制度与生俱来的黑洞

游说是美国政治生活中一个不可或缺的组成部分。根据美国《宪法》第一修正案规定，国会不得制定法律剥夺人民和平集会和向政府申冤请愿的权利。因此，选民直接到国会表达意见，影响议员投票行为的活动，具有明确的法理依据。于是“说客”这一职业便在美国应运而生，且不断发展壮大。如今位于美国华盛顿特区白宫和国会大厦中间的“K街”集合了大批专业游说公司，被称为美国总统、国会和最高法院之外的“第四权力中心”。专业的游说者熟悉国会的运作模式，和很多议员交往密切，善于充分利用法律空间。有些说客还在800多个向政客提供资助的“政治行动委员会”和近百个议员竞选委员会内任职。他们的客户主要是美国国内的利益集团和外国政府及企业。

在美式民主和选举政治体制下，尽管游说本身是合法的，但金钱借助游说的掩护进入政治进程，也就自然滋生了层出不穷的腐败现象。利益集团通过说客向政客提供便利、享受或资助，换取政客在立法方面的关照和偏向。在这一过程中，说客与被游说者相互勾结，钻现有法律的空子或干脆置法律于不顾，为了各自的私利相互利用。

2006年阿布拉莫夫游说腐败案的曝光在华盛顿曾引发了一场政治地震。杰克·阿布拉莫夫，共和党人，专业从事美国院外游说活动的知名人士，有美国游说业“教父”之称。20世纪80年代，阿布拉莫夫在大学毕业后，在共和党全国委员会的大学共和党联盟主席的职位上与许多有前途的保守派政治新秀建立了关系网。1994年共和党占据众议院多数后，他凭借与参、众两院领袖纽特·金里奇和汤姆·迪雷的关系开始了游说职业生涯，并逐步成为华盛顿“K街”上神通广大的游说大鳄。他最大的手笔是为美国印第安族部落开办的赌场向国会游说，从中获得了数千万美元的暴利。但也正是这一游说业务内幕的败露使他身败名裂，不仅自己被迫承认了所犯的共谋、欺诈和逃税3项重罪，而且牵连出包括美国众议院领袖汤姆·迪雷、众议院共和党行政委员会主席奈伊在内的20多名国会议员及助手。

游说腐败是美国政治制度与生俱来的一个黑洞。早在建国之初，华盛顿总统在其卸职演说中就注意到这一问题。历史上，美国对游说制度先后进行过三次比较重大的改革，但这些改革都无法从根本上杜绝腐败，因为新法的目标始终集中在游说的公开性和涉及金钱数量的限制上。这意味着在一定条件下议员接受符合规定的好处仍是合法的，这就促使当事人把关注点从如何守法转向如何通过对规则的不同解释继续游说活动。据美国《国家》杂志今年发布的最新报告，虽然正式注册的游说人员从2000年的约3.5万人减少至1.23万人，但间接涉足此行业的人数则高达10万人，2013年的花费约32亿美元，有专家估计，实际花费可能高达90亿美元。很难想象，如果仅仅是和议员们会谈、沟通，为何需要如此高昂的开支呢？

政治献金：“腐败期权化”的重要表现

美国的选举制度向来是美式民主引以为傲的标志，然而，也正是这一政治制度制造了源源不断的政治腐败。众所周知，美国从总统选举到各个州长、国会议员选举都要耗费大量金钱，演讲、拉票、广告都是耗资巨大的活动，这些资金的来源就是私人和企业。因此，选举之年，政党都要千方百计地拉赞助，且随着政治竞争日趋激烈，竞选的费用也不断创下新高。

在美国，只要不违反相关法律规定，政治捐款是合法的。每当选举到来之前，一些大企业为了自己的长线利益，纷纷把资金以种种手段投向候选人。尽管美国法律对政治献金有许多限制，但政治捐款人总是可以以各种变通的方式来突破这些限制。更重要的是无论是民主党还是共和党，都需要选举资金支持，而他们恰恰是制定法律的人，为了保护自己的利益，他们也会心照不宣地按照自己的需要修改与选举相关的法律。久而久之，美国就形成了所谓“腐败期权化”。

政治市场的投资是需要回报的，拿了钱的政治家上台后自然会巧妙运作，在制定某些具体政策上向“对自己有贡献”的企业或行业倾斜，或操纵政府为某些捐赠者谋得私利。美国社会枪支泛滥，每年的枪击案难以计数，尽管多年来民间要求控枪的呼声一浪高过一浪，但控枪法案在国会始终难以通过，其最重要的原因就是军工和枪支利益集团以金钱方式牢牢控制了那些制定法律的议员们。从美国近年来的腐败案件情况来看，非法政治献金和挪用竞选资金已经成为了美国腐败的主要形式。

2005年9月底，美国国会众议院多数党领袖迪莱受其家乡得克萨斯州特拉维斯县的大陪审团的指控，罪名是迪莱明知该州法律明文禁止政党吸收企业捐款，却通过其成立的一个地方竞选委员会秘密从一些公司收取了15.5万美元政治捐款。迪莱成为美国一个多世纪以来首位遭指控的众议院领导人。2012年，伊利诺伊州民主党众议员、美国著名民权领袖杰西·杰克逊之子小杰西被指控非法将75万美元的竞选捐款挪为私用，其中部分不当开销包括一只价值4万多美元的男士劳力士金表、价值5000多美元的绒皮外套等。

应该说，这一系列腐败案足以推动美国对政治献金作出更严格的限制，然而现实却正好相反。随着2014年中期选举的临近，4月2日美国最高法院作出判决，取消了捐助者对候选人、政治团体以及政治行动委员会的政治捐款的上限。此前，美国竞选法规定，在一次选举中对每位总统候选人和国会议员候选人捐款额的上限是1000美元，个人在一次选举中可为政党捐献的钱不得超过2万美元；用于捐给政治行动委员会的上限为5000美元，每年个人所允许捐献的资金总额不能超过2.5万美元；捐款超过200美元的都要有详细记录。而新法执行后，只要捐款的总金额不超过12.32万美元，捐款人愿意向多少候选人捐款都可以，愿意给什么政治团体捐款也都行。此举无疑为金钱进一步操控美国政治，或者说再次为“合法腐败”敞开了更大的方便之门。按照美国首席大法官罗伯茨的说法，作出这一裁决的依据仍是对《宪法》第一修正案的解读。他称，参与选举国家政治领导人的权利，是美国民主政治中最为基本的权利，因此不应有所限制。

“旋转门”：游走在高官和高管之间

另一个“合法腐败”的现象就是“旋转门”。所谓“旋转门”，是指个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色的机制。一些政府官员在当政时做出倾向于某些利益集团决策，但他们在任期间并不收受回报。一旦离职卸任，这些人则会依仗之前对某些利益集团的恩惠而在私营部门谋得高职，坐享天价薪水。如内布拉斯加州有16名前议员连任失败或离职后被高薪聘为大型公司的游说人员，其中不乏烟草和医疗保险等特殊利益集团。

虽然美国的腐败大多数体现为政治腐败，但并不乏直接进行权钱交易的案例。仅过去两年来，就有数十起高级政府官员涉及直接经济腐败案。例如，今年1月，弗吉尼亚东区联邦检察官办公室对前弗吉尼亚州州长罗伯特·麦克唐纳夫妇提起14项犯罪指控，原因是他们曾利用职权，以提供政治和商业上的便利为交换条件，非法向本地商人威廉姆斯索取各种高档礼品和约12万美元的现金。

从上述事实中不难看出，美国的政治腐败不仅源远流长，且根深蒂固。多年来，美国的政治改革不仅没有消除这一问题，反而使这种现象愈演愈烈。曾经长期担任《纽约客》杂志驻华盛顿的政治记者伊丽莎白·德鲁在1999年时出版了一本题为《美国政治的腐败》的著作，对美国的政治制度进行了强烈的批判。她指出，华盛顿盛行“金钱文化”，导致了美国政治的腐败，“争取和获得资金已成为主要政治活动，而并非只有竞选的时候才是这样，因而造成了极坏的影响。金钱文化笼罩着华盛顿，其程度达到了前所未有的水平；金钱如今已经战胜乃至超越权力成为首要的目标”。

（本报华盛顿5月29日专电）

录入编辑：王卉