预算法修正必须面对的四个难题

·编者按·

上月末，预算法修正案三审稿仍未能获得通过。不过，地方债试点又前进一步，5月21日，财政部发布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》。修法的过程复杂、艰难、漫长，让一部分条款先试验起来是一种现实选择。杨志勇提出了预算法修正案中的四个难题，先行试点，或有益于难题的解决。

杨志勇

预算法修正的目标，是要按照提升国家治理能力的要求，建立全面规范、公开透明的预算制度。本文拟讨论中期预算管理、政府综合财务报告制度、财政转移支付、国有资本经营预算四个专业性较强的难题，以为预算法修正提供参考。

中期预算管理：

提高财政资金效率

世界上已有三分之二以上的国家和地区实施了中期预算管理。中国年度预算不够完善，绝非中期预算管理不能推行的理由。中期预算管理在一定程度上可以促进年度预算管理的改善。

预算法修正必须涉及中期预算管理。现行预算是年度预算，这与预算年末集中花钱有着不可分的关系。引入中期预算管理，可以从中期的视野来纠正支出安排的短期倾向。

与年度预算相比，中期预算管理的好处显而易见。年度更容易与农业社会的生产经营周期衔接，但在现代社会中，跨年度支出安排比比皆是。相对而言，中期预算管理可以突破年度的局限性，从效率出发，只要支出安排在项目存续期内即可。现实中，财政支出不只是取决于政府体系内部因素。不确定的外部市场环境，也会对财政支出安排产生影响。环境变了，支出延后反而可能更有效，更能保证财政资金的安全。

世界上已有三分之二以上的国家和地区实施了中期预算管理。当然，各地情况不一，引入中期预算管理的背景不同，或因接受外援而被动引入，或适应新形势而主动引入。但从引入的缘由来看，则无不同，都是为了公共部门资金使用效率的提高。各国因自身条件不同，引入的中期预算管理做法不同。有的覆盖全部支出，有的只覆盖项目支出。引入的中期预算管理种类也各不相同，有的强调中期预算管理的预测功能，引入中期财政框架；有的强调中期预算的约束功能，引入中期预算框架；有的强调中期预算的绩效评价功能，引入中期绩效框架。

显然，世界各地的做法能为中国提供有益的参考。跨年度支出更适合中期预算管理，年度内支出只要维持现有年度预算的做法即可。这样，中国可以将跨年度的项目支出作为中期预算管理的重点。

年度预算没做好，中期预算管理能做好吗？这是引入中期预算管理必须解决的问题。的确，年度预算做好，能促进中期预算管理，毕竟中期预算管理需要良好的年度预算基础。但是，年度预算不够完善，绝非中期预算管理不能推行的理由。中期预算管理在一定程度上可以促进年度预算管理的改善。例如，前述年末集中花钱在相当程度上，就可以通过中期预算管理的引入得以解决。

中期财政框架、中期预算框架和中期绩效框架对预算基础条件要求不同。中期财政框架只要求预测的准确性，强调中期预算的预测功能，所要求的条件最为宽松。中期预算框架要求中期预算与年度预算有一样的约束力，这对于中期预算管理有较大的挑战。它不仅要求预算编制的准确性，还要求中期预算能够得到执行。显然，中期预算管理只有不折不扣得到执行，才能说明其与年度预算有一样的约束力。中期绩效框架所要求的条件最为苛刻。中期预算框架的所有条件都要满足，除此之外，它还要能够对支出绩效进行评价。

中国年度预算的基础决定了，现实的选择是将构建中期预算框架作为短期目标，将中期绩效框架作为未来努力的方向。相应地，预算法的修正，应体现中期预算管理理念，对预算收入和支出预测、中期预算管理的制度安排作相应的规定，并能区分相关主体的权利与义务。

建立权责发生制的

政府综合财务报告制度

现行预算会计系统无法提供真正的政府整体的“预算收支表”和“政府财政收支决算总表”，只能做到汇总总表，而不是合并形成总表。

随着政府活动范围的扩大和经济活动的复杂化，对政府活动的信息需求者也在发生变化。不仅仅是预算管理者需要了解政府财务信息，而且社会各界作为政府资金的提供者，也有了解政府财务信息的诉求，有进一步提高财政透明度的迫切诉求。

现行预算会计制度下，预决算表所能提供的主要是财政收支信息，这不足以全面反映公共部门活动信息。建立权责发生制的政府综合财务报告制度就是在这样的背景下进入许多国家和地区的视野的。

时下，政府资产负债表和国家资产负债表已成社会热点话题。政府综合财务报告所包括的内容不仅仅指政府资产负债表，还可能涉及净资产变动表、现金变动表、政府年末财务状况变动表、期内财务业绩表等等。政府综合财务报告制度从收付实现制转向权责发生制。

收付实现制，只考虑现金收到了没有，只考虑现金花出去了没有，而不管事情做了没有。收付实现制易于操作。非现金收支不入账，无法反映实质的经济活动，也不能反映真正的债权债务信息，不能充分反映营运业绩。收付实现制不利于财政风险防范，且可能误导决策，不利于公共资源的管理使用，不利于公共部门绩效考核。

权责发生制反映实质的经济活动。建立权责发生制的政府综合财务报告制度，可以更准确地反映政府实际财务状况。

政府会计是预算管理的基础工作。预算会计、政府财务会计、政府管理会计工作的好坏，直接决定预算管理工作的质量。与预算管理直接相关的政府会计制度（包括政府收支分类等），预算法中都应充分体现。

政府综合财务报告的编制，必须在组成政府的各部门和各单位的财务报告的基础之上合并。现行预算会计制度下，预算总会计与行政单位会计、事业单位会计在总体上是脱节的。总会计与单位会计的连接仅仅在预算拨款。只为政府预算服务的“预算会计”与国家治理体系和治理能力现代化所需要的政府会计还有不小的差距。

预算会计重在反映预算资金的运行信息，并实现预算资金的控制。现行预算会计制度下，预算总会计中的支出按功能分类，单位会计按支出经济分类，难以合并相关信息。随着改革的深化，国有企业将逐步分化为公益性国有企业和竞争性国有企业；事业单位除了财政全额拨款的之外，只有部分财政拨款的事业单位大量存在，自收自支的事业单位也为数众多。仅仅反映预算资金拨付信息的预算会计，不能够涵盖公共部门所有活动的信息。

预算会计的局限性，只是说明现行预算会计制度仍有完善空间，而非要为政府会计所全面替代。实际上，政府会计包括预算会计、财务会计和管理会计。现行预算会计要真正地在预算资金控制中发挥作用，还要进一步统一预算总会计与单位会计的会计处理原则，以便于相关信息的合并，而不是简单的汇总。现行预算会计系统无法提供真正的政府整体的“预算收支表”和“政府财政收支决算总表”，只能做到汇总总表，而不是合并形成总表。

部门预算改革之后，预算会计制度的不适应性更加明显。部门预算所涵盖的资金不只是财政资金，还包括了部门预算编制单位各种类型的收入和支出。这需要借助于政府财务会计来加以全面披露。政府管理会计作为政府会计体系的不可或缺部分，主要服务于公共部门内部管理，旨在提高政府绩效。

政府会计制度改革，要改变目前预算会计在控制预算资金上的不足，改变预算总会计与单位预算会计衔接不够的问题。政府会计制度改革，从定位上看，预算会计重在控制，财务会计重在披露，管理会计重在管理。

政府财务报告要做到对所有非专业人士友好，就必须选择“事项法”。“价值法”对专业人士更有用，简单明了。但就是在这简单明了中，许多信息被简化掉。在某些情况下，即使是专业人士，也很难据此真正理解政府的活动信息。未经汇总或只是简单汇总的经济事项信息，反而可以提供更全面的信息。事项法政府财务报告模式是中国改革的目标模式。这种模式下，所提供的不仅仅是一般意义上的报表，还应提供大量附注，提供大量原始财务信息与非财务信息。

按照分级财政的要求，各级政府分别提供各自的政府综合财务报告，并交由同级人大审议。只要编制技术统一，全国统一的政府综合财务报告也容易形成。当然，由分级财政的实质所决定，全国报告更多是统计意义的。

一般性转移支付与

专项转移支付之辩

预算法应对财政转移支付总量有原则性规定。过多财政资金通过转移支付，难免会带来资金效率损失问题。回到1994年分税制改革方案确定的目标，是20%资金通过转移支付来解决。

时下，财政转移支付规模庞大。中央对地方的税收返还和转移支付占地方财政支出的40%以上，更说明了转移支付制度规范的重要性。

中央对地方的税收返还长期持续，效果递减，甚至有副作用。这种1994年为了分税制改革的顺利实行，所选择的过渡性做法不能再过渡下去了。将此类税收返还融入一般性转移支付，势在必行。

一般性转移支付与专项转移支付各有优缺点，不能相互替代。一般性转移支付不指定资金用途，接受资金地方的自由支配权较大，便于地方根据实际情况，统筹使用。缺点是中央意志不容易通过一般性转移支付来得以落实。专项转移支付的优点是便于实现中央对地方的调控。专项转移支付对于维护国家统一，实现长治久安，关系重大。其缺点是地方自由支配权相对较小。

财政转移支付形式的选择只能是权衡取舍，尽可能发挥各自长处，并尽量克服各自的缺点。一般性转移支付和专项转移支付都有各自存在空间。一般性转移支付通过公式法决定，相对科学。但标准支出、标准收入的测算，公式的选择仍然离不开人。一般性转移支付如果公式没选择好，参数没有设定好，那么实施效果也不见得就一定会优于专项。为此，预算法应该对公式的产生机制、参数的选择做出规定。在公式的选择过程中，各地会表达诉求。不同地方自然地理因素对公共支出的影响很大。高海拔地区、人口密度低的地区、高纬度地区等等，都有各自特殊因素，为此，公式的形成机制特别重要，应有各方充分参与的委员会，能够对公式的不同影响因素进行研讨，并有相应的调整机制，让一般性转移支付能够在法治化的轨道上决策。

现行制度中，一般性转移支付各种类型中，仍有一些形式是一般性，实质上是专项的转移支付。这样的转移支付应该转移到专项转移支付中，实行与专项转移支付统一的管理方式。

财政转移支付制度的确定中，不宜过高估计一般性转移支付的作用，贬低专项转移支付的作用。目前专项转移支付存在的问题主要表现在决策机制和配套资金的规定上。专项转移支付可以有配套资金，也可以没有配套资金的要求。如有配套资金的要求，则没有配套资金的地方，就拿不到专项；配套资金充分的地区，就容易拿到。这样，对于那些有资金需求，但缺乏财力提供配套资金的地方来说，资金需求就不容易满足。倒退一步，即使是有充分资金的地方，为了得到专项，在某种程度上，也需要牺牲地方财政资金的自由配置权。

配套资金的问题容易解决。在一般情况下，只要对专项转移资金不作专项配套资金的规定即可。专项转移支付还应与稳定的事权规定联系在一起。一些中央交办地方的新增事权，可以通过专项转移支付来加以解决。专项转移支付要形成一套规范的决策机制，保证转移支付政策目标的实现，避免不同渠道资金交叉重复，促进财政资金效率的提高。目前，要做好专项转移支付资金的清理合并工作。在此基础之上，除了极少数涉及国家机密的资金之外，专项转移支付需做到公开透明。专项转移支付绝不是“洪水猛兽”，只要专项转移支付的决策过程做到公开透明。

预算法应对财政转移支付总量有原则性规定。过多财政资金通过转移支付，难免会带来资金效率损失问题。回到1994年分税制改革方案确定的目标，是20%资金通过转移支付来解决。这样的转移支付总量已足以维持国家稳定，足以维护中央政府的权威性。

国有资本经营预算：

重点关注部分重要信息

2013年，国企盈利转入公共预算的资金不到全部盈利的1%，国企的“国有”性质几乎没有得到应有的体现。为此，预算法应该对国有资本经营预算用于国有经济内部的资金有必要的限制。

国有资本经营预算只是重点关注国有资本的一些重要信息。目前，只是国企分红部分才算国有资本经营预算收入。这样，国有资本经营预算所涵盖的国有资本信息极为有限，不足以反映国有资本运作的基本情况。为此，还应有专门的报表反映国有资本收益分配信息、国有股权变动状况、国有企业债权债务信息等。

不同企业采用不同的会计处理方法。要将不同企业的财务信息进行合并，本身就有难度。现实中，国有企业分布的行业多，地域广，财务报表的科学合并几无可能。但是，国有企业毕竟是全国人民的企业，除极少数涉及国家机密外，它们的经营信息不能不为产权所有者所知晓。显然，这个目标，国有资本经营预算是做不到的。营利性国有企业的全面经营信息，可以参照上市公司的做法，向全社会公布。

国有资本经营预算中，需要解决哪些国有资本需要单列经营预算，哪些需要并入公共预算等难题。公益性国有企业，与一般预算单位无异，宜并入公共预算。只有营利性国有企业（国有经济）才有单独编制国有资本经营预算的必要。也就是说，国有资本经营预算只是反映营利性国有资本的经营业绩状况。

按照全口径预算管理的要求，公共预算应该在整个政府预算体系中扮演主要角色。各个子预算之间的联系必须通过公共预算。国有资本经营预算资金要转入社会保险基金预算，也不例外。

目前国有资本经营预算存在的另一问题是资金基本上在国有经济体内循环。2013年，国企盈利转入公共预算的资金不到全部盈利的1%，国企的“国有”性质几乎没有得到应有的体现。为此，预算法应该对国有资本经营预算用于国有经济内部的资金有必要的限制。

（作者系中国社科院财经战略研究院研究员。郑景昕编辑，工作邮箱：zhengjingxin@wxjt.com.cn）