马骏：多重举措硬化地方政府的预算约束

大智慧阿思达克通讯社5月26日讯，央行研究局首席经济学家马骏26日在上海论坛上表示，“地方政府的预算约束无法硬化”的观点是一个非常悲观的假设，实际上，通过引入市政债市场和一系列配套改革，完全有可能硬化地方政府的预算约束。

如何通过引入债券市场和一系列配套改革来硬化地方政府的预算约束？

马骏分析，首先，用立法的形式来规定地方政府的债务口径、债务上限、地方人大的审批责任、审计责任以及对违规者的具体惩罚措施，要求地方政府提供全口径的财务报告和保证透明度，这也是市场经济国家硬化地方政府预算约束的通行的做法。

第二，发行地方债的政府就必须要编制和公布广义的政府资产负债表，这一全口径，不但包括政府机关事业单位，还要包括政府负有偿债责任的融资平台和其他国有企业；不但要包括传统意义上的直接负债，还应该包括担保、应付款通过BT方式举债等等多种较为隐性的和或有负债；且该资产负债表需要经过独立审计。

第三，地方政府在独立发债前要获得信用评级。评级的一个重要功能是用统一的标准来对不同地方政府的财政稳健性和透明度进行评价，稳健性和透明度比较高的地方政府的评级当然就比较高，稳健性和透明度比较低的地方评级就比较低，融资成本相对就比较高。所以地方政府为了追求比较高的评级和降低融资成本，它不得不要增加自己的透明度和加强自己的财政纪律。另外在债券发行之后，评级公司还会根据地方政府的经济、财政和透明度的变化不断修改评级和展望，这些对评级和展望的修改也会影响地方债的收益率和地方政府未来的融资成本。

第四，地方政府独立发行债券过程当中必须要公布财政收支、资产负债、披露各种或有负债以及偿债能力的一些指标，另外在发行的过程，地方政府通常要进行路演，它要面对投资者，投资者会提出很多风险方面的问题。发行过程当中的披露和投资者的反馈机制会增加地方政府的财政透明度，迫使地方政府对过度举债产生顾忌。

第五，二级市场中机构投资者为地方政府提高透明度提供一种永久性的压力。市政债在证券市场上挂牌交易之后，如果地方政府出现了财政情况恶化，举债不审慎、支出不透明等等情况，债券价格就会下跌，市场利率会上升，投资者和财经媒体的评论报道就会引起全社会的关注，投资者和媒体会要求地方政府出面解释或澄清，地方政府因此也不得不提高透明度。

第六，设计一套体制让个人也能够直接购买和持有市政债，美国的经验是50%的市政债是个人所持有的，如果老百姓能够直接持有而不是仅仅通过基金来持有市政债的话，尤其是让当地的居民持有所在地发行的债券，就会加大这些居民对地方政府财政行为的关注度和监督的力度。

第七，建立预警机制避免上级财政兜底。一个典型的预警体系可以包括：上级政府通过一系列财务指标为下级政府打分，如果某个下级地方政府进入“黄灯区”（风险较大的区间），上级政府给予警告，要求其提出财政调整计划，削减支出、赤字和控制举债；如果进入“红灯区”（临近违约的区间），上级政府可以直接干预地方的财务管理，包括撤换主管财政官员,并禁止举债。

一旦出现违约，上级政府应该根据法律规定的透明程序，介入协调债权人与地方财政的谈判，帮助达成债务重组的协议（比如本息延期支付，本金减值和减免利率等），在保证继续提供基本公共服务的前提下，全面重组地方政府，包括大规模削减公务员队伍。这些机制的目的，是让导致违约的地方官员承担责任，并以此对其他地方的不负责任的财政行为给予警示。

第八，要求地方政府编制更长期的财政预测，尤其是要独立发债的地方政府应该编制和公布长期的债务可持续预算。债务可持续性分析可以将目前散见于实体经济的各种不同类型的风险，比如地方政府平台的风险、各种担保养老金的缺口、环境治理的成本等等，集中体现在未来政府显性债务的数字上面，有了这样的长期财政和债务预测，就会迫使地方政府考虑当前上项目、举债、担保等等行为是否会加重未来的偿债风险，从而增加对当期的一份约束。

5月21日，财政部网站发布通知，国务院批准，2014年10个省市地方政府试点地方政府债券自发自还，除了上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、青岛8个发达省市外，还包括江西、宁夏两个中西部省（自治区）。

根据审计署公布的数据，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务近11万亿元，其中约37%的债务是通过融资平台公司来举借，而债务资金来源主要是通过银行。