“自发自还”是向市政债迈出的重要一步

中国式市政债来了吗？

财政部5月21日下发通知称，经国务院批准，2014年上海、浙江、北京、江西、青岛等10个省市试点地方政府债券自发自还。自发自还试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。

相比此前“代发代还”与“自发代还”，本次“自发自还”无疑是地方政府债券试点路径上的重大变化，意味着地方政府融资机制向市政债迈出重要一步。而化解地方政府融资问题，为未来的城镇化建设构建一种市场化的融资工具，一直是中国式市政债被给予的厚望。

地方政府债务问题尽管被认为风险总体可控，但其中的隐忧始终令人担心，“着力防控债务风险”被中央列入今年的重要工作任务之一。静态看，根据国家审计局的数据，截至2013年6月末，地方政府负有偿还和担保责任的债务总额为17.9万亿元，对于这一规模，各方基本认同“风险可控”这一判断。但动态看，地方政府的偿债压力依然较大。近日一份研究认为，今明两年地方政府需新增5.1万亿元债务弥补相关现金流缺口，加上这两年到期债务约4.7万亿元，这样未来两年，地方政府需腾挪9.8万亿元资金，其中“借新还旧”和“举新债”将各占约一半。

面对这样的债务压力，地方政府如何能够承担？

在地方政府融资机制没有建立与完善的当下，地方政府性债务存在明显的“三个依赖”，即举债主体依赖地方政府融资平台，资金来源主要依赖银行贷款，偿债资金依赖土地出让收入。从目前经济金融形势变化以及政策导向看，这“三个依赖”都正在或即将发生改变。比如国家发改委近期提出，要剥离融资平台的政府融资功能；银行业也早已开始警示地方政府融资平台风险；而楼市调整压力的加大，或将意味着土地出让收入的不可持续。

其中需要特别强调的是土地出让收入的预期变化。尽管今年一季度土地出让金超过万亿元，同比增长四成，但有分析认为，这是因为存在收缴国库的时滞，其实一季度土地供应量同比已经减少，未来几个季度土地财政收入可能出现下滑，年度收入可能为负增长。今年四月份与房地产有关的各项税收开始明显下滑或许可见端倪。这一变化，对于高度依赖“土地财政”的地方政府无疑将是巨大考验，因为此前国家审计署的公布结果显示，不少省市县的地方债务大约有四成左右要靠土地收益来偿还。

在这样的情况下，建立阳光化、制度化的地方政府举债融资机制，已被业内探讨多年。其中已经试点四年的地方政府债券是探索路径之一。自2009年开始由财政部代发地方政府债券，从发行到还本付息都由财政部代办，到2011年，则开始试点地方政府自行发债，但还本付息仍由财政部代办。

显然，这些探索与各方期待的市场化的市政债还有一定距离。人民银行副行长潘功胜此前曾表示，由上级政府代为发债，实际上隐含了上级政府的担保，本质上是上级政府对下级政府的信用背书，这会造成各个市、县的信用好坏难以区别，制约金融市场的定价、筛选机制充分发挥作用，违约风险也得不到及时暴露，市场信用机制会被扭曲，这样市政债会变成单纯的融资工具，与银行贷款没有什么区别，金融市场约束力强的优势得不到充分发挥，市政债市场也就难以健康发展。因此，他进一步表示，从事权与支出责任、资金使用和债务主体相一致出发，未来市政债的发行，主要应承担城镇化建设事权的市级政府，让真正使用资金的城市自主发债，使发债主体和偿债主体真正一致。

从本次财政部宣布的“自发自还”试点看，地方政府发债在一定程度上走出了“上级政府担保”的框架，发债主体和偿债主体趋向一致，并将按照有关规定开展债券信用评级。这些突破与尝试，使地方政府债券自发自还试点有了市政债的影子，甚至有舆论直接将其称为“中国版市政债”。

但显然，目前的试点距离真正的市政债恐怕还有一段路要走。一方面，目前的《预算法》还有待修改与突破，需要真正明确地方政府发债的合法地位和偿付义务；另一方面，要强化财政纪律约束，探索编制地方政府资产负债表，同时要完善金融市场约束，强化充分信息披露和市场化定价机制，健全市政债的评级体系，使市场在资源配置中起决定性作用。