建立钱流天网，全天候守护人民的账本——长沙市审计全覆盖的实践与探索

　　十字路口有车闯红灯造成车祸，现场没有交警看见，怎么办？

　　有人酒驾撞人逃逸，没有目击者提供线索，怎么办？

　　车流滚滚，但上述问题其实已不再成为问题，因为公安交警部门通过布设高清摄像头，形成路面监控天网，便于事后复查和追责，用准确的罪与罚来维护交通秩序。

　　每年公权力运行中形成的滚滚钱流，其中也难免有各类违规违法，有没有一张天网来监控呢？审计全覆盖无疑就是这样一张网。如果说每一个审计人员都是一个监控探头，审计全覆盖就足以全天候守护着人民的资金安全。

　　2013年12月，李克强总理在审计署调研时，指出要实现审计全覆盖。为此，刘家义审计长在全国审计工作会议上提出明确要求，实现有深度、有重点、有步骤、有成效的审计全覆盖。

　　审计全覆盖的提出，可以说恰好为长沙市审计工作打了一剂强心针，为长沙市进一步深化审计全覆盖提供了有力的理论支撑。

　　近年来，长沙市将审计工作作为深化改革的“催化剂”和“尖兵”，以审计对象、审计力量、审计执行为突破口，探索实施审计监督全覆盖，形成了具有长沙特色的审计监督模式，为提高资金效益、完善管理制度、规范权力运行、促进改革创新发挥了建设性作用。

　　【目标篇：有的放矢】

　　立足对象全覆盖，科学制定审计计划

　　以加强审计项目计划管理为龙头，在审计对象和内容上，由重点关注公共资金，逐步延伸至国有资产、国有资源及公共权力运行等领域，不断增强审计监督的广度和深度。

　　严格资金审计，提高资金效益。“凡是使用财政资金的单位，都要接受审计监督”。党委、政府部门一视同仁，重点关注公共财政、政府性基金、社会保险基金、政府性债务等全口径预算编制和执行情况，每年选取一类资金或一个方向作为突破口，以点带面，促进了各被审及单位依法履职，有效提高了资金使用效益。近两年，重点对专项资金进行审计，摸清底数，揭示问题，提高了专项资金的使用效益。如2013年，重点对长沙市1.67万条、141.4亿元专项资金数据进行汇总分析，揭示专项资金管理制度有待完善、分配有待规范、效益有待提升的问题，在机制制度层面提出审计建议，推动了长沙市专项资金分配管理机制改革。2014年，进一步选取了民生类专项资金作为突破口，将重点关注卫生、教育、节能减排、水利等专项资金的使用、分配、管理和绩效情况，揭示更深层次的问题，着力促进惠民政策的落实。

　　“审计结果作为财政部门拨付资金的依据”。率先改革政府投资审计体制，整合了市财政投资评审中心的部分职能，由审计部门负责政府投资建设项目资金审计，并创造性地实施了工程结算审计“三审审结”、重点项目跟踪审计“三道防线”、审计资料管理“三道关口”等新举措，主动监督政府投资建设项目前期运作、组织实施和资金管理的各个环节，把事前监督、事中监督和事后监督的有机结合、层层把关，及时掌握项目投资、概预算、合同执行和资金管理使用情况，实现了防范审计风险和制止高估冒算的“双保险”。自2008年长沙市审计局政府投资审计专业局成立以来，共完成政府投资审计项目4984个，审减投资额128.00亿元，审计成效显著。如2013年，在长沙某环境工程三个标段的审计中，建设方送审金额4.74亿元，审定金额2.23亿元，核减投资额2.51亿元，核减率达52.95%。

　　严格资产审计，促进保值增值。将审计的关注重点从财政资金延伸到国有资产，率先成立长沙市国有资产审计局，打破原有的审计格局，将经济开发区、重点产业园区作为重点审计对象，突出关注国有资产运行中“投资决策、经营管理、股权转让”三个环节，实现了国有资产审计“常态化”。如2013年，审计揭示了文物资产管理亟待加强的问题，长沙市政府高度重视，督促相关单位开展藏品全面清库，清理文物藏品达60716件，相关部门还修订完善了《文物征集制度》、《藏品提用制度》等资产管理办法，确保了国有资产安全。2014年，还将进一步审查国有资本经营预算的编制和执行情况,重点关注企业收益、预算支出等方面的情况，推动国有资本经营预算制度的健全和完善。

　　严格资源审计，实现高效利用。围绕促进长沙市“两型社会”建设，加强资源环保审计，将国有资源纳入审计的重要内容，重点关注了土地等重要资源保护与开发利用情况，环境保护政策落实，环境保护专项资金使用绩效和资源环保工程项目的建设运营情况，揭露和查处违规出让、浪费资源、低效利用、国有资源效益流失、破坏环境等方面的突出问题，促进资源环境管理，维护国家资源环境安全。特别是近三年，针对国土资源管理这一热点，着重对土地管理调控政策执行和土地出让收入征管情况进行审计，在体制机制层面揭示问题，长沙市政府采纳审计建议，完善了决策机制，成立了国土、财政、监察、规划、发改、审计六个部门为成员单位的土地管理委员会，变部门决策为集体决策；建立了联动机制，针对过往部门分单审批、信息不通的情况，将原来由国土、规划、住建、房管、财政分单审批改成一单联合审批，环环相扣，堵塞漏洞。如2012年，在长沙市节约集约建设用地情况专项审计调查中，揭示了土地价款征缴不到位、供地价款土地成本倒挂及用地性质变更应缴未缴出让金等问题，推动市政府修改完善了《长沙市建设用地节约集约利用考核办法》，将考核结果纳入绩效考核指标体系，作为安排用地指标的重要依据。

　　严格经责审计，规范权力运行。积极转变经济责任审计理念，从三个方面破除长沙市经济责任审计发展瓶颈，不断加强对权力的监督和制约，实现经济责任审计全覆盖。首先，拓展审计对象。横向到边，覆盖所有行政事业单位、群团组织、国有企业和工业园区，并且在对政府一把手开展经济责任审计时，同步对党委一把手进行经济责任审计。纵向到底，不仅对在职市领导、区县(市)委书记和区县(市)长开展经济责任审计，而且将审计对象延伸至乡镇、街道的一把手。第二，拓展审计内容。审计重心从离任审计转移到任中审计，注重从事业发展、职责履行、经济决策、政策执行、管理监督、廉洁从政等六个方面完善经济责任审计评价体系，更加全面准确的评价领导干部履职尽责情况。第三，拓展审计深度。在计划安排上，每年有计划地安排行业或系统的经济责任审计项目；在审计方式上，联合环保、国土、卫生和教育部门开展履职联审，整合审计资源，多角度深化审计监督；在结果运用上，对审计评价结果实行量化划等，并进行排名，确保了经济责任审计结果好用、可用、管用，为加强干部监督管理提供重要依据。如2013年，省委常委、市委书记易炼红在审阅长沙市审计局报送的某单位经济责任审计结果报告后批示，“审计结果报告很好！处理意见合规、合理、合法，请督办落实到位”。

　　【方法篇：不遗余力】

　　立足力量全覆盖，不断创新审计手段

　　审计对象和内容的全覆盖，对审计力量提出了更高的要求，执行有力的审计力量是审计全覆盖的充分条件。近年来，随着审计任务的日益增加，长沙市与时俱进，通过购买社会服务、探索审计四权分离、开展分类审计、加快审计信息化建设等新型审计手段，内部挖潜、外部借力，有效整合了全市审计资源。

　　购买服务。将政府购买社会中介机构服务作为弥补审计力量不足的重要手段，在长沙市政府的支持下，政府购买服务已在传统政府投资审计领域的基础上，扩大至财政财务收支审计、经济责任审计、专项资金审计等领域。如在运用最成熟的政府投资审计领域中，自2008年政府投资审计体制改革后，长沙市政府每年均安排2000万元专项经费用于投资审计购买中介服务。2011年，长沙市审计局通过公开招标，择优选取93家工程造价咨询中介机构，建立了长沙市政府投资项目工程造价咨询中介机构库，并对中介服务质量、服务时效作了明确规定，对严重违反相关规定的中介机构实施“黑名单淘汰制”和“末位淘汰制”。2012年4月，长沙市监察局、长沙市发改委联合发文规定，政府投资审计所有委托中介机构初审服务的项目分配，均由长沙市公共资源交易中心负责随机确定，审计机关派人监督，随机分配结果及时在网上进行公示，确保政府投资审计业务购买服务的公开、透明。同时，为了更好地利用社会审计资源参与政府投资审计，长沙市政府每年均安排300万元专项经费用于雇请政府投资审计专家，目前长沙市审计局政府投资审计专业局通过公开招考等途径，已拥有雇请专家35人。

　　四权分离。长沙市审计局于2013年初新成立审理处、审计执行处，处室职责更加明晰，初步形成了审计“计划、查证、审理、执行”四项权能分离的新型审计模式，实现了“流水线”操作，提高了审计效率和质量。计划环节，坚持需求立项，按照上级审计机关和市委、人大、政府、政协等领导机关的要求，书面征求纪检监察部门和组织人社部门意见，一些领导关心、群众关注的热点和重点问题均被纳入年度审计计划，提高了审计立项的针对性。查证环节，创新组织方式，推广运用“上下审”、“交叉审”、“计算机审计”，对重点审计项目，打破处室界限，开展大兵团、多兵种作战，取得了突破性成果；加强质量控制，出台《业务控制规定（试行）》、《行政处罚自由裁量权实施办法》和《行政处罚自由裁量权基准》等制度，规范审计操作程序和行为。审理环节，建立兼职复核员跟踪复核制度，重点事项召开审计业务会议集体讨论，实现了对审计全过程的跟踪式复核、评价和监督。执行环节，由过去的各审计组分散执行变为审计执行处牵头集中执行，典型问题背后的深层次原因得以充分挖掘，共性的问题更便于从机制和制度层面来分析并提出合理建议。

　　分类审计。坚持“全面覆盖、重点突出”的原则，对审计项目进行分类，将重点权力部门、重要经济领域、重大投资项目作为审计重点。首先，实行项目工作量测算机制。在年初审计项目计划制定后，对每一个审计项目的工作量进行预测算，在工作量上向重点审计项目进行倾斜，集中审计力量进行重点攻关。第二，实行领导干部离任交接制度。集中力量对重要岗位的领导干部开展经济责任审计。对领导干部符合任期不满1年，离任时距已接受经济责任审计或所在单位已接受其他审计不满2年，所在单位经济规模较小等条件之一的，实行经济责任事项离任交接，并严格实行责任追究制度。第三，政府投资审计项目分类审计。《长沙市政府投资建设项目审计监督办法》明确规定：对部分投资额较小的零星工程，由建设单位报审计机关同意后可自行组织审计，并将审计结果报审计机关，必要时审计机关可以进行抽审；对特别重大的政府投资建设项目，审计机关应当进行跟踪审计；对政府投资领域的重要或共性的事项，可以进行专项审计和审计调查。

　　计算机审计。加快审计信息化建设，狠抓硬件建设、推广应用和成果提升，实现了人员编制、经费保障、硬件配备、发展规划的四个到位，所有审计项目、所有审计人员全部运用AO系统进行审计。2013年，在中国审计学会首次计算机审计人才评选中，长沙市16人荣获“计算机审计能手人才”称号，并入选计算机审计人才库，占湖南省总入库人数的三分之一。在此基础上，长沙市审计局于2013年底启动了财政联网审计系统建设，对部门预算执行、非税收入、专项基金等行业的审计数据进行分析应用，前移审计关口，推动从单一的事后审计向审后审计与事中审计相结合转变，初步实现对财政资金的动态监督。

　　【使用篇：多管齐下】

　　立足执行全覆盖，加强审计结果运用

　　审计成果运用怎么样，是评价审计监督职责履行和审计作用发挥的重要标准，而审计成果的运用关键在审计执行。为此，长沙市通过多年摸索，目前已初步形成了由“审计督促、政府督办、纪委督查、人大监督、绩效考核、巡视巡查”构成的“六维”审计整改体系。

　　加强审计督促。由传统的审后整改向审中与审后整改相结合转变，提高整改实效。将审计整改纳入审计质量考核重要内容，定期跟踪审计整改情况，促进审计建议和审计决定的及时落实。对审计中发现的突出问题和共性问题，采取审计信息、专报、要情、综合报告等方式向市政府汇报，督促被审计单位及时整改。

　　加强政府督办。对审计发现的难以整改的问题或重大问题，特别是当年审计发现的问题，由市政府进行交办整改，并建立审计整改“销号”制度，逐一落实整改。如2013年，市政府专题召开常务会议部署整改工作。市政府督查室牵头，审计部门配合，对政府常务会议落实情况进行了专项督办，一些突出问题得到有效整改，其中督促相关单位收回大量逾期土地款项。

　　加强纪委督查。成立由市纪委（监察）、审计参加的联合督查组，就审计整改进行督查，重点对历年整改不到位的或难以整改的问题进行督查，促进审计发现问题的有效解决。如在2013年的联合督查中，督促某法院给付未及时给付的案款4452.78万元。同时，对问题严重和有移送案件线索的单位，及时采取联合办案、联合调查等形式提前介入，有力地推动了审计整改的落实。

　　加强人大监督。将审计整改工作作为人大常委会对政府进行制度性监督的重要抓手，市人大常委会在年初听取审计工作报告，在年底听取审计整改工作报告。将促进落实审计整改作为人大常委会履行监督职责的重要抓手，要求被审计单位主要负责人向市人大常委会报告整改情况，接受市人大常委审议。如2013年，市人大常委会在审议长沙市审计局提交的审计整改工作报告时，还首次听取了10个市直部门的审计整改情况报告。

　　加强绩效考核。市政府将整改情况纳入对各部门、各单位的绩效考核范围，对拒绝、拖延整改并造成重大影响和损失的被审计单位进行问责，并在一定范围进行通报批评。组织、人社部门将审计结果作为提拔任用、管理考核干部的重要依据，并对审计发现突出问题负有直接责任的领导干部进行约谈。

　　加强巡视巡查。2014年2月，长沙市委副书记、市长胡衡华主持召开长沙市领导干部经济责任审计领导小组会议。会议要求要将审计成果运用作为今年审计工作的重中之重，并明确增补新成立的巡查机构为经济责任审计领导小组成员单位。审计与巡查机构形成监督合力，重点关注屡审屡犯的问题，将在更高层次促进审计整改的及时落实，构成审计整改的“闭合环路”。

　　【成效篇：惩前毖后】

　　揭示突出问题，促进政府管理制度化。“发现不了问题是失职，发现问题不报告是渎职”。2013年，长沙市审计局共提出审计建议158条，98%被采纳，向市政府上报审计要情12篇，推动出台20多项规范性制度，促进了政府管理规范化、制度化。针对财政预算编制存在的问题，提出清理规范部门预算中的项目支出、扩大财政专项资金绩效评价范围等建议，长沙市财政局组织清理历年预算结余、结转资金，出台了部门预算结余结转办法，提高了财政资金使用效益。针对专项资金审计中发现的问题，提出分类完善专项资金管理办法等建议，长沙市政府下发《关于在2014年度预算编制中推进市级财政专项资金整合规范工作的有关通知》，相关市直部门单位相继出台和完善了多项专项资金管理办法，进一步规范了专项资金管理。

　　防范潜在风险，推动了经济安全运行。重点关注经济运行的重点薄弱环节和风险隐患、涉及群众利益的敏感问题，发挥公共财政“卫士”作用和保障经济健康运行的“免疫”系统功能。2012年，在长沙银行资产负债绩效审计中，重点对信贷方面存在的问题进行了深入分析，得到市领导的高度重视，要求该行就审计反映的问题进行整改、追究相关责任人的责任，同时加强内部控制、完善制度，坚决惩处违法违规行为。该行认真吸取教训、采取整改措施，对10名责任人给予了行政处分和经济处罚，收回违规发放的贷款1027万元。2012年，对“中天行”涉案资金的归集和清退情况进行全面审计，审计结果彻底澄清了7000多名中天行会员持续4年多时间、20多次反复信访的各种疑问，使这一长期群体性上访问题得到妥善解决。2013年，按照上级审计机关统一部署，组织全市审计机关160余人，对市本级和九个区县（市）政府性债务进行审计，基本摸清了长沙市政府性债务规模及变化情况、债务来源以及投向情况。审计结果表明长沙市政府性债务总体适度、风险可控。同时，通过汇总分析，揭示了突出问题，为市委市政府经济决策提供了重要参考。

　　抵御重大损失，保障了权力依法行使。近年来，长沙市审计局始终坚持严格依法审计，审计过程中实事求是、查深查透，对审计发现的问题不回避、不手软，审计的警示和威慑作用不断增强。仅2013年，长沙市审计局移送案件线索13件，涉案人数17人，其中县处级7人、乡科级6人，截止2013年12月底已有9人被移送司法机关处理。如在某开发区集团有限公司资产负债损益审计中，重点关注公司管理体制、内控制度及土地和投资管理情况，及时向市政府反映该公司存在的严重违纪违规问题，4名涉案人员被移送司法机关追究刑事责任，收缴应当上缴的财政资金2143.8万元，挽回直接经济损失343万元，有效推动了该开发区的政企分离改革进程。在农村劳动力转移就业职业技能培训和职业技能鉴定补贴资金专项审计调查中，将相关单位和个人涉嫌失职渎职、贪污等违法犯罪线索移送司法机关查处，6人被立案侦查。（陈芳辉）

(原标题：建立钱流天网，全天候守护人民的账本——长沙市审计全覆盖的实践与探索)