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巨型小区：城市精英围城？

随着城市的日益发展、壮大，动辄居住数万、十数万居民的巨型小区不断出现。巨大的人口压力带来管理难题，涉及居民的物业管理及收费、医疗和教育资源的配置、城市基础设施的建设等诸多问题不断暴露，这些问题若不能得以妥善解决，居民与业主委员会（下称“业委会”），居民与物业管理公司（下称“物管公司”）、开发商甚至地方政府部门之间的矛盾将不断激化。

而在现实中，受到开发商、一些基层政府部门的双重阻挠，代表全体业主行使权利、维护自身合法权益的业委会生存艰难，举步维艰——开发商无法容忍外人染指自己的利益，作为管理者的政府部门一时也接受不了居民自治。中国的巨型小区如何才能实现和谐生存、繁荣发展？居住其中的精英人群又如何合理合法地维护自己以及集体的权益？本报记者日前以北、上、广三个一线城市的几个巨型小区为样本进行了走访、调查，试图探寻出一条中国式巨型小区的治理之道。

本报记者张蕊韩玮何光伟发自北上广

业委会，本应是由全体业主投票选举产生的居民自治组织，为业主服务，谋求合法权益。然而在现阶段，出于利益考虑，很多小区的业委会主要是由开发商下属的物管公司控制或设立。并且，习惯了管理居民的基层政府，一时也并不愿放权，让居民真正实现自治。

利益，恋权，懒政以及屡试不爽的各个击破策略，让许多大型或巨型小区的矛盾难以真正寻得彻底的解决之道。这些小区，几无例外，都是一个城市中精英人群的家园。

业委会代表谁的利益?

今年4月13日，常住人口超过10万、有“中国第一村”之称的广州祈福新村小区的业主们拉着书有“问业委：不维护业主利益，你是谁的代表!”字样的横幅，在小区里表达他们对物业的不满。随后，大量业主聚集在小区物业管理处投票，要求改选业委会，并进行集体维权抗议。

尽管祈福新村物业管理公司自己成立的祈福业委会已有数年之久，但似乎并未得到小区业主们的认同。

多名受访业主告诉时代周报记者，该次抗议，源自祈福物管公司发出的一纸物业管理费调整通知。调整后的物管费最高达到4.1元/平方米/月，调整幅度达25%以上。

调整物管费，对祈福新村的业主们而言并不陌生。据反映，该小区此前一次上调物管费是在2011年，是次涨幅高达50%。

物管费过高，是祈福新村的业主们对小区业委会不满的原因之一。

最近的这次物管费调整，虽然祈福新村部分业主并未收到下发于今年4月3日的通知，但通知却表示，若4月29日前逾期未将反馈意见寄达或送达小区业委会的，将视为同意本次物管费调整。

而在此前的4月2日，广州市发布了将于5月1日正式实施的《广州市物业管理暂行办法》(下称“《办法》”)。其中，提出物管费调价须经业主“双过半”表决通过、表决结果应当以书面形式在小区公示60日以上等多项管理措施。

《办法》还对一些物业管理方面的细节问题做了规定，如无物管的旧小区由街道指导成立业委会，禁止开发商私自将物管交给“自家”企业，以及物管费调价须业主“双过半”通过等。

按照官方说法，此举旨在解决物管费的公共收益如何监管、业委会如何成立、物管费调价谁说了算等物管顽疾。

“巧合”的是，祈福新村此次上调物管费的通知，下发时间是《办法》发布的次日。祈福新村物管公司以物价、管理成本攀升以及审计亏损等因素，趁《办法》实施前提出物管费调整。

这次突如其来的物管费调整，再次加剧了祈福新村的业主与物管公司之间的矛盾。

早在4年前，一则《祈福新村10万业主与规划路之争》的新闻，是这个小区最早见于报端关于业主、物管公司和有关部门三者存在争议的事情。那次争议始于2005年的开路风波。彼时，祈福新村业委会申请就市政路问题要求广州市番禺区规划局召开听证会。尽管当时的申请被否决，但祈福新村的业主们认为小区业委会确实是在代表他们的利益。

后来祈福新村以公司名义向官方递交建议，建议“景观大道”取道小区西边已经废弃的采石场。部分业主更建议改为开通隧道方案。

在多方争取下，那条市政路终于采纳了开通隧道的方案。隧道目前还在施工。

被忽略的业主

祈福新村业主们的遭遇，在当下，并不鲜见。

上海市松江区松云水苑业主张三元这几天正琢磨着要在小区里挂上两条横幅：一是质问35万大门门禁坏了是谁之过;二是公示维修基金明细，召开业主大会。

松云水苑是一个2005年竣工的大型住宅小区，拥有1781户居民。由于最初的购房者中投资客占比甚高，小区一度面临群租聚集、卫生及治安问题突出的局面。

张三元自2008年开始做起了松云水苑18号楼的楼组长，2011年又当选业委会委员，他紧盯着小区里的大小事务。

2012年3月，为了整治群租，松云水苑安装了一套全新的大门门禁系统，该装置配备自动识别系统，当小区车辆驶入时，不但大门自动开启，还能显示车辆信息与物业缴费情况。这项工程曾被《新民晚报》等上海媒体作为打击群租的先进措施进行报道。

但现在对时代周报记者一提起门禁，张三元却是满肚子火。按照他的说法，门禁刚完工一年，事故就频频发生，尤其是今年1月至今，整套系统瘫痪，无人修理。而且，门禁分为机动车道与非机动车道两个部分，而后者在过去的两年时间里从未启用。

尤让张三元不满的是，当初业委会主任蔡英文代表业主大会与门禁供应商日电公司、社区服务中心签订合同前，并未征询业主的意见。“一个花费35万的小区门禁项目竟然未经业委会开会讨论就拍板，而且，项目没有公开招投标，最终的设计方案也没有公示。”几名受访的松云水苑业主亦证实了张三元的说法。

目前，以社会为导向的“三位一体”模式，是我国城市社区管理体制改革的主要方向。而松云水苑的社区治理，也参照“三位一体”的基本框架。所谓“三位一体”，是指在实行物业管理的住宅小区内，居委会、业委会、物业服务企业在平等合作的基础上，按照一定的组织原则和三方协议，各司其职、相互配合。

然而在实践中，张三元等部分业主则有一种“被抛弃了”的感觉。他们认为，松云水苑业委会在很长一段时间没有例会，只有居委会、业委会与物业公司的碰头会。这三者结成了某种利益共同体，忽略了业主的意见和权益。比如，居委会与业委会直接决定了门禁项目，业主反而没了话语权。

面对张三元等业主的质疑，松云水苑业委会主任蔡英文向时代周报记者解释说，当初上马门禁项目，是在居委会的推荐下，采用了定向招投标的方法。而且，这项决定是征得2/3以上业主的同意后才达成的。

今年初，门禁出现故障后，日电公司开出的维修及维保费用为8万余元。而根据《业主手册》的规定，维修费用一旦超过2万元就需要征求业主大会的同意。目前，业主普遍认为8万元的报价太高，业委会正在寻求解决办法。

张三元认为，门禁事件说明业委会在行事之初没有真正听取业主的意见，拍脑袋拍出的招数最终被实践所否定。蔡英文则认为，他们的工作没有任何问题。

事实上，导致松云水苑业主和业委会两方意见完全分裂的真正原因，可以追溯到松云水苑业委会成立的那天。理论上，业委会是居民通过社区参与达到自治的主要途径。但据时代周报记者了解，松云水苑业委会成员主要由居委会推荐候选人，再经过等额选举产生。而居委会成员大多是由街道间接或直接任命。

这个问题并不只存在于松云水苑。此前，上海社科院邓小平理论研究中心副研究员冯莉就在走访上海市杨浦社区的自治情况后撰文指出，实际操作中，居委会与业委会成员的产生都带着浓厚的指定和任命成分，是政府的“有意”和居民的“无意”共同合力的结果。这种强烈的政府色彩直接导致了虽然有77.75%的居民认为居委会是群众自治组织，但也有19.78%的居民认为居委会是政府基层组织或政府派出机构。

“大型小区的治理模式应该首先是楼道自治，在此基础上进而实现小区的自治。孰优孰劣，谁的做法真正维护业主的权益，这些本可以通过讲事实、摆证据，通过选票来决定。但在目前，由于缺少自治的基因与土壤，很多住户对公共事务缺乏关心，真正意义的居民自治非常艰难。”张三元认为，目前的业委会应该改选，业委会委员应该直选，这个程序可以化解诸多基层矛盾。但现实远比他设想的要艰难得多。

官办“居民自治”

一般情况下，由于存在巨大的经济利益，开发商在完成小区建设后，通常会成立子公司作为物管公司，来收取小区物业管理费并管理小区，甚至将原属于业主共有的权益暗中处理。因此，业委会的主要任务，就是向物管公司要回原本属于业主的利益。

以北京城东最大的经济适用房小区百子湾家园为例。该小区于2006年建成，共有住户4465户。2009年12月，经过16个月漫长的申请备案，小区业委会成立。经过民主选举，业主陈凤山担任了业委会主任。

陈凤山告诉时代周报记者，业委会是一个财产管理组织，基于全体业主的选举产生，依据法律法规行使权力。但在中国，业委会的地位很尴尬。

现阶段，业委会的法律地位很不清晰，在制度设计上与居委会、物管公司和开发商都有冲突。如果没有业委会，物管公司在小区里就可以“随心所欲”。但有了业委会后，就可以行使权力，更换物管公司，结果就会产生剧烈的冲突。事实上，一旦要更换物管，所动的“蛋糕”是很大的。

百子湾家园的物业费是1.8元/平方米/月，按照每户平均100平方米的面积计算，一年的物业费就逾千万元。但这些费用的使用情况，受访业主反映，物管公司—建工物业公司并没有及时公布。其他显性和隐性的利益则更巨大—地下民防工程的处置、配套公共建筑、电梯广告、地面停车场收费，加之将占总建筑面积约1/3的公共用地出租等。而按照法律规定，这些收益应全部归业主共有，而非物管公司所有。

“还有一个很重要的原因，那就是更换掉一个物管公司，就意味着这个公司的所有人员都会失业。”陈凤山说，据他了解，目前在北京，还没有因为业主的要求成功更换掉经济适用房的物管公司的先例，“如果你想更换，政府的手就会或明或暗地干涉。”

当时，以陈凤山为首的业委会为了换掉建工物业公司，向北京市建委申请了业主公共决策平台一卡通。但让陈凤山始料未及的是，业委会替小区业主申请的一卡通，却被物管公司的人去银行领走了。最后这张业主卡在当地居委会的参与下，在小区内对业主进行了发放。

“他们的做法就是让小区的业主们感觉到，业委会是根本没有合法性的，因为居委会代表着政府。”陈凤山对此感到无奈。

电子投票不成，业委会就想采用最原始的书面投票方式。但在投票当天，陈凤山在业委会的办公室里被一群不明身份的人围攻，甚至有人叫嚣要活埋他。“这样谁还敢做?”他对此至今仍心有余悸。

最终，百子湾家园业委会因为“斗”不过物管公司，“黄了”。至今也没有再设立。

建工物业公司没有就陈凤山等业主反映的问题接受时代周报记者的采访。

据时代周报记者了解，目前在北京的数千个小区中，成立业委会的小区不足20%。而在这些业委会中，只有1/5能维持正常活动。

陈凤山觉得，其实所有的业主都应该明白自己可以行使的权利，比如秩序由谁来规范、物业由谁来选聘等。“看似简单的物业费，其实蕴含着法律、政治、市场等一系列的关系。”从社会秩序和政治秩序上讲，各个片区的单位之间的关系是平衡的，不仅是利益的平衡，也有权力的平衡。业委会出现后，这种平衡就会被打破。这也是业委会在现实中举步维艰的一个很重要的原因。

业主与物管：都叫苦的针尖与麦芒契约精神与公共精神或是解决小区管理矛盾的前提

本报记者张蕊发自北京

在利益面前，业主与物管公司之间似乎永远存在着无法调和的矛盾，以致争端不断。但本着解决问题的原则，双方各退一步，理性对话，矛盾是否会少很多，是否能和谐相处呢?

永远无法满意

张兰最近一直在为孩子上幼儿园的事情忙碌。眼看时间一天天过去了，问题却一直没有解决，她也因此越来越烦躁。“当时幼儿园扩建的时候，那么多人都不同意，弄得现在孩子连个幼儿园都没办法上了。”这位焦急的妈妈向时代周报记者抱怨说。

张兰住在北京通州一个相对成熟的大型小区。由于小区幼儿园同时要接受周边小区的孩子，所以名额一直很紧张。大约一年前，幼儿园决定扩建，占用了小区活动中心的一部分地方。但这样一来，小区的老人就没了锻炼和玩耍的地方，他们便去找物业公司抗议，还自发组织起来守在幼儿园周围。“当时是看到墙建起来，就被推倒。”张兰回忆。

最终，幼儿园虽然得以扩建，却没能开起来，就在那里闲置了。随着小区入园年龄段的孩子越来越多，一些业主的怨气也越来越大。他们在埋怨物管公司“没用”的同时，也埋怨当时那些“多事”的业主。

说起这件事，小区的物管公司也是一肚子委屈。在一些受访的物管人员看来，幼儿园扩建本来是为业主谋福利的事情，最后却弄成这样，也是他们不愿意看到的结果。

小区业主之一、北京凯浩律师事务所副主任刘成喜对此的评价是 “不可调和的矛盾”。刘成喜曾参与过小区业委会的成立，也曾见证过小区前任物管公司的换届。“换掉那个物业(公司)就是因为他们的服务不到位。”刘成喜说，特别是在墙体修补、打扫卫生等方面，物管公司做得很不合格，因此业委会成立后的第一件事情，就是挨家挨户取得业主同意书，换掉了那个不称职的管家。

尽管当时换届非常顺利，但现在看来，新的物管公司未必就比老的好。“拿除草的事情来说，都5月份了，可小区里还是杂草丛生。”刘成喜吐槽，而以前的物管公司在这个时候早就把草除完了。

不仅如此，小区内的饮水机现在也基本闲置了。当初，饮水机老板已经把入场费交给了前任物管公司，但新来的物管公司又要重新收费，“不交钱就不让进小区”。附属设施无法衔接，原本是两个物管公司的行为，却让业主该享受的服务大打折扣，最终吃亏的还是业主。

在刘成喜看来，物管公司服务不到位，业主不满意，就容易造成物业费的拖欠;现在物管公司的运营成本很高，物业费拖欠过多，公司就无法正常运转，便会在服务和其他一些设施上做文章。但这样一来，业主和物管之间的矛盾就会更加激化。“其实就是恶性循环。”刘成喜说。他主张，有问题解决问题，不建议把双方的矛盾激化。

有话好好说

直到今天，向时代周报记者说起那场业主与开发商、物管的对峙，并最终取得阶段性胜利的经历时，北京珠光御景业主代表李平仍有种难以言喻的激动。事实上，不仅是李平，对于珠光御景所有已经收房的业主来说，那都是一次难忘的经历。

2013年年底，珠光御景小区9号地开始交房。李平清楚地记得，自己收房时已经快到12月底了。

“冬天装修不好，加上又临近春节，所以很多业主都把装修的事情推后了。”李平说，春节过后，他开始着手准备装修，却遇到了问题——“一是装修人员的审批难，二是涉及到的费用高，三是物管公司服务差。”李平将这一情况反馈到业主QQ群里，发现已经收房的业主们遇到的问题都一样，绝大多数业主认为物管公司对于业主装修的要求存在很多不合规、不合理的地方，而且物管公司自身也存在很多问题需要改进。

早在收房前，珠光御景的很多业主就通过QQ、论坛等方式提前认识了。如今，小区最大的QQ群，业主人数已经超过500人。

由于业主们平时经常在QQ群里交流，装修的问题很快被汇总到一起。大家一合计，决定先搜集证据，然后开始维权。随后，大家推选出了几名热心业主作为代表，授权他们对反映较多的物管问题进行调查。“这样的事情，只能大家团结才好做。”李平说。

李平是被推选出的业主代表之一。据其回忆，那段时间，几名业主代表一有空就往小区跑，把发现的问题记录下来并拍照。几天后，代表们把各自发现的问题汇总，发到QQ群里，征得大多数业主同意后，以小区临时业委会的名义制定了一份维权谈判书。

为了让是次维权活动能够顺利进行，在约定好活动日期的前三天，业主代表便告知了物业公司，希望小区开发商珠光集团的高管或者是法定授权人能够到达现场与业主对话。

今年2月23日是约定好的维权日期。据李平回忆，当天去参加沟通会的业主超过100名，但现场秩序井然，没有人吵闹喧哗。珠光集团高层领导在得知此事之后也非常重视，并希望能更好地为业主解决更多问题，因此由珠光集团北京地区高管牵头成立了一个应急响应小组，对于小区业主的要求及时给予回应，并约定日期召开由物管公司负责人和业主代表参加的专题协商会。

李平称，当时业主与物管公司之间的一个主要矛盾是，业主认为装修垃圾清运费收取标准过高。就在维权活动后的那个周末，物管公司就以张贴通知的形式对业主提出的系列问题进行了反馈，对业主的意见和建议给予了详细的答复，并接受了业主提出的合理要求。对于涉及开发商事项的相关内容，物管也积极与开发商进行了协调。

“我觉得很成功，整个维权过程大家都非常冷静，沟通渠道也很畅通。”李平说，总体来看，业主90%以上的要求得到了妥善的解决，大家都挺满意。

业委会演变小史

本报记者张蕊发自北京

业委会，是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物管公司管理运作的民间组织。

从1991年开始，中国第一个业委会便在深圳诞生。20多年后，中国的业委会已遍地开花，尽管较之数量众多的物管公司仍略显“单薄”。并且，已不再为“弄钱”以让自己活下去而对人低眉顺眼，还拥有了真正的法律地位。

但一个尴尬的现实是，受限于外界、业委会委员自身等多重因素，中国的业委会并未能切实开展自己的工作。涉及业委会成员及构成、对业委会的监督等方面的制度建设仍待进行。

不再“为五斗米折腰”

新中国成立之后，我国房屋采取的是“行政型，福利式”的管理模式，房屋的维修养护由各个单位的房管所来包办。上世纪80年代初，深圳学习香港的经验，在住宅小区实施物业管理，这是物业管理的概念第一次引入内地。

1991年，以“业委会”为名称的中国第一个业主组织在深圳诞生。尽管是叫业委会，但实际上，它并不是一个真正意义的业主组织，而是一个由政府、物业公司策划和监控的，并由几个业主组成的一个“小组”，只不过被冠以了“业主”二字。

公开资料表明，由于这个小组是自我筹集运转所需预算资金，或由物业服务企业提供资金，故其生存就成了第一要务，而业主利益反而成了第二业务。

一个客观事实是，彼时，中国已经有了不少这种以“业主”名义产生的委员会或小组，由于其要为生存考虑，自然就会把大量的精力花在“弄钱”上。因而早期这种业主组织，或多或少都会向金钱的提供者低头，从而无法行使业委会的真正职责。

一直在研究业委会的北京某小区业主安贝告诉时代周报记者，1994年，建设部发布《城市新建住宅小区物业管理办法》，这是国家层面第一次提出业委会这一概念。“大意就是新建住宅小区应该成立住宅小区管理委员会，管理委员会在房地产行政主管部门指导下，由小区业主推选的代表组成，代表和维护小区业主的合法权益。”

安贝说，最初，因为没有可遵循的成立规则，因而在实施的过程中，管理委员会的成员不仅仅是由业主，甚至还包括物业公司的代表、派出所、城管办、市政等多个城市管理部门和居委会的代表组成，这就使得管理委员会蜕变成为了负责小区行政管理工作的决策机构，完全偏离了业主自治的轨道。

2003年，《物业管理条例》(下称“《条例》”)出台，它第一次提出了“业主大会”这个业主的帮会、协会组织概念。并且还把名称为业委会的小组，定义在了“业主大会的执行机构”这一法律地位。可以说，从这个时候起，业主们才有了真正属于自己的组织—由全体业主组成的业主大会。现在看来，早期那个以“业主”冠名的委员会，其实只是一个由几个业主组成的，号称维护业主利益的小组而已。

这个时候的业委会，其运转所需的一切资金预算，都来自业主大会，即由业主大会会议决议来决定业委会的预算。业委会不再需要自己谋钱，不再需要向物业公司“弯腰”。

至此，一个由全体业主参加的，由全体业主分摊组织运转成本的，由其执行机构业委会使用这些费用的一个完整的组织架构，便算是正式完成了，并以法规的形式固定了下来。

拥有真正法律地位

2007年，《物权法》出台，这更是从人大立法的高度确立了业主组织—业主大会的法律地位。也根据中国大众组织能力低下的现实，设计了当业主们不能组织起来时的决策机制—业主共同决定。但无论如何，一个建筑物或一个建筑区划(物业管理区域)内的业主组织，不再是那个以“业主”二字冠名的“委员会”，而是业主大会。

当然，一个人数众多的协会类组织，选举一个常设理事机构也是非常自然的。尽管2007年《物业管理条例》修改之后取消了对业委会“业主大会的执行机构”的限制，也并不是说业委会就可以代替业主大会作出决定。

因为《物权法》第七十六条明确规定了制定和修改业主大会议事规则、制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约、选举业委会或者更换业委会成员等七项事项需由业主共同决定，或由业主大会会议决定外，其他一些具体的行为则可以直接由业委会来决定。这就赋予了业委会真正的法律地位。

2011年，北京市住建委要求，北京市各区县要把推进辖区内住宅区业主大会的组建工作，纳入社会建设总体规划，整合资源，因地制宜，有计划、有步骤地开展住宅区业主大会的组建工作，积极探索建立业主大会负责人、业委会委员和工作人员的准入、考核、评价和培训机制，促进业主大会依法履行职责。

此外，还要求物业公司要积极配合街道办事处、乡镇人民政府、社区居委会、业委会和业主大会筹备组的工作，支持业主大会成立、协助业主大会规范运作。各区县要加大对阻挠业主大会建设的物业服务企业的查处力度，对不配合、不支持业主大会组建和规范运作的物业企业，将逐步清出北京市场。

彼时，在上海、广州等城市，也已经开始对业主大会备案。当时的建设部、民政部也正在酝酿出台有关业主大会的部门规章。

但就是这样，各个小区要想成立业委会，也并非一件容易的事情。以北京通州新通国际花园小区为例，早在4年前，业主“模范”就为成立小区的业委会开始奔走。模范告诉时代周报记者，按照当时共同参与筹备工作的业主们的设想，应该由每幢楼出两个代表，对这两个代表的要求就是能够做到大公无私、热心公益事业并且具有一定的文化水平。因为只有这样，小区业委会才能真正为小区业主服务。然而结果是，“最初报名的业主很多，但后来不知道为什么，都没有音信了”。

就这样，几年过去了，新通国际花园小区的业委会依然停留在设想阶段，对此，模范表示理解。“小区业主的构成比较复杂，各个阶层的人都有，要想达成共识相当困难。”他说，小区的业主都很忙，所以也不可能抽出大把的时间来做这样一件无私奉献的事情。而有的业主虽然很热心，但又怕自己的文化水平不够，不能够胜任这项工作。因此，到最后，大家还是各顾各的，抱不成团。