预算法三审后仍须约束地方财政

4月21日，时隔19年，《预算法》终于迎来其第三次审议——自1995年《预算法》正式实施后，经历2005年修订、2011年12月提交十一届全国人大常委会初审、2012年6月进行二次审议，目前已跨越三届人大。

详察本次《预算法》修正案草案三审稿，可以说，从立法目的到技术层面，均做了诸多改革，其不仅明确将“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”等写进立法目的，而且就地方政府举债权限和专项转移支付等方面做了诸多改革。

可以期待的是，在本次《预算法》修正案草案三审稿通过后，我国将会迎来一个较为透明、科学的财税体制。但是，在肯定并期待通过本次《预算法》三审的同时，我们仍需对可能性的操作细则不严、尤其是地方财政的软约束惯性提高警惕，否则，我们仍然有可能导致事与愿违的结局。

之于操作细则不严，如果缺乏严格的核查程序，很可能造成“三公”经费“东边堵、西边漏”的乱象，以2012年招待费曾经高达8.3亿元的中国铁建为例，其2013年的招待费居然为零，中国铁建招待费的急速变脸，相对于其所处于的建筑行业、以及年5000亿元左右的营收规模，本身就显得极不正常，而如果再结合其2013年其他项目支出高达44%的增幅，我们则不能不怀疑其招待费有“暗度陈仓”的嫌疑。作为央企的中国铁建有如此巧妙之手段，我们不得不担心各级地方政府亦有类似之手段。

之于地方财政的软约束惯性而言，历年以来，尽管我国形式上的预算约束一直存在，但是，在GDP挂帅的政绩观考量之下，却一直处于形似于无的状态。正因为此，再经由2009年为应对次贷危机而启动的4万亿刺激计划之后，更直接导致了我国巨额的地方债务——虽然，据国家审计署审计得出的地方债务2010年为10.7万亿元，但是，如果加上由地方政府隐性担保的债务、以及乡镇(街道)和村(社区)两级基层的债务，则我国当下地方债务应该在20万亿元以上(近几年我国地方债务以滚转展期为主，并未实质降低)。

在地方政府普遍存在“三公”经费“躲猫猫”的情况下，加强对其监督，首先应强化人大的监督功能，对各项经费应该分门别类设立与之相匹配的动态指标，除特殊情况外，均不可突破其支出上限，与此同时，人大的监管功能还体现的是过程监督，而不仅仅是事后监督，以避免相关浪费和变相权力寻租所造成的沉没损失。此外，对地方政府的支出、尤其是“三公”经费，还应进一步加大民间力量对预算和结算环节的参与度，对相关支出的最终审核，更应导入专业性的社会第三方机构参与。

而针对此次《预算法》修正案草案三审稿所提及的“放开地方举债”，诚然，这是在举债主体、方式、用途、规模、追责等方面设置严格权限的基础上启动的，但是，在我国地方债务已成巨额规模之下，我们仍需提高警惕，不仅不能因为“放开地方举债”而导致当前地方债务的再度水涨船高，反而更应形成逐年稳步消减的良性态势。

欲形成当下巨额地方债务的良性消减态势，首先应确保短期均衡，要在《预算法》修正案草案三审稿提出“放开地方举债”的情况下，相关涉及保障性、公益性支出的应该适当举债，但是一定要控制规模，此前涉及基础设施等投入的既有地方债务，则一定该还的还、该降低负债率的降低，从而在短期内做到地方债务总体的相对均衡。其次，之于中长期而言，则应该在地方债务短期相对均衡的基础上，尽快逐年降低整体负债率，必须给地方债务总额和到期债务清偿比例设定严格的硬性指标。

预算法三审后仍须约束地方财政。之于当下而言，我们既应肯定《预算法》进入三审的积极意义，也期待此次《预算法》修正案草案三审稿能够顺利通过，从而能够以此为契机，全面推进我国预算制度走向全面规范、公开透明。同时我们更希望，与《预算法》三审相匹配的相关操作细则能够得到强化，以切实堵住可能涉及到的《预算法》三审漏洞，从而从制度和操作两个层面扭转地方政府财政软约束的困境。