政策性银行转型：尚需破除多重藩篱

由于政策性金融机构特殊的服务对象和业务领域，要求其有稳定的、低成本的资金来源渠道，考虑到在现有资金来源待扩展的情况下，加强资金计划管理成为部分政策性银行今年的一项主要任务。具体来说，为应对资金市场波动和利率市场化改革带来的挑战，政策性银行今年将更加强调“保证支持重点，引导资源配置，提高运营效率”的工作安排。

记者杨洋2014年4月，国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行先后迎来成立20周年纪念日。巧合的是，作为成长“时间轴”中的一个重要时点，深化政策性银行改革也在此时被提上日程。

20年间，在改革中建立并发展壮大的政策性银行，深知改革决定出路。然而，此轮改革的复杂性却超过了以往任何时候———资金来源有限、风险补偿机制不健全、业务范围受制约等多重藩篱不仅增加了改革的难度，也让“出路”变得更加模糊。

毫无疑问，在利率市场化加速、同业竞争加剧的大背景下，政策性银行如何破除重重藩篱，找到可持续发展的路径，最大限度地实现政策性银行的职能，考验着改革者的决心和智慧。

资金来源遭遇挑战

政策性银行的资金来源主要包括几个方面，即财政融资、向中央银行借款、发行金融债券、境外筹资、业务范围内开户单位的存款等。但实际上，我国政策性银行筹资方式比较单一，除财政融资外，国开行和进出口银行的资金来源主要是发行金融债，农发行除发行金融债外还可通过央行再贷款进行融资。从目前的情况来看，上述资金来源均遭遇挑战。

3家政策性银行成立之时，其资本金全部由财政拨付。财政部1997年发布的《国家政策性银行财务管理规定》明确指出，政策性银行资本金由中央财政分年核拨、税收返还、历年提留的盈余公积或资本公积转增等组成。

不过，近年来，随着政策性银行业务规模不断扩大，财政拨款的压力迅速提高。同时，由于财政收支紧张的局面一时难以出现较大改观，财政对政策性银行拨款额度难以有较大的回升。

事实上，在中央财政拨款难以回升、央行再贷款逐年递减的情况下，发行金融债与吸收存款等市场融资行为即自筹资金已经成为政策性银行的主要融资渠道。农发行提供的数据显示，2013年与2004年相比，资金自给率由16%提高到88.4%。

在市场融资渠道中，政策性银行高度依赖发债。农发行曾表示，自筹资金来源以市场化发债为主，各项存款为辅。国开行更被业界称为“债券银行”。据公开数据显示，该行现券交割量连续四年蝉联本币市场第一名。

发行金融债需要政策性银行按照市场规则，根据自身经营业绩和政府提供的信用支持，从金融市场融通资金。但需要注意的是，金融债并不是稳定和低成本的资金来源。特别是近期随着银行间市场资金面流动性收缩，政策性银行发债成本攀高，甚至致使收益成本出现倒挂的可能。

在发债受阻的情况下，增加存款被寄予期望。某政策性银行相关负责人表示，近两年来，加大力度组织低成本存款，特别是进一步加强财政性存款的组织工作成为一项重要任务。在加大存款工作的同时，盘活贷款存量、提高中长期贷款周转率也被着重强调。然而，由于政策性银行贷款对象多是期限较长的基础产业、基础设施和支柱产业的建设项目，盘活存量贷款存在不小难度。

风险补偿机制待加强

政策性银行是我国金融体系的重要组成部分，在配合国家宏观经济政策实施过程中担负着特殊责任。由于政策性银行在资金来源和运用方面具有不同于商业银行的独特性，决定了其在积极支持国家实现宏观目标的同时，也积聚了相当的信贷风险。相关数据显示，2004年，农发行等政策性银行不良贷款率曾一度超过10%。

形成普遍共识的是，完善的风险管理体制及补偿机制是银行机构控制信贷风险的根本保证。其中，风险补偿机制包括资本金的补充、风险准备金的提取与核销、价格补偿等多个方面。然而，根据1994年颁布的《中国进出口银行章程》和《中国农业发展银行章程》的规定，两家银行资本金分别为200亿元和50亿元，且自成立以来一直没有补充资本金。

与此同时，有研究机构统计，截至2013年底，国开行、进出口银行、农发行3家银行的债券余额已经以万亿元为单位。按照2013年1月1日起施行的资本管理新规，我国大型银行和中小型银行的资本充足率监管要求分别为11.5%和10.5%。相比而言，政策性银行资本充足率低、负债规模高，显然已不成比例。

资本金严重不足，风险补偿机制不健全，不仅导致政策性银行业务规模无法做大，也降低了政策性银行自身抵御风险的能力。

从业务范围来看，政策性银行部分信贷投放对象一方面具有公益性、社会效益高的特点；另一方面也伴有非盈利性、大额性、逆经济周期性等特征。如农发行自成立来，国务院对其业务范围进行多次调整，截至2013年，其业务主要包括粮棉油贷款、农业基础设施贷款以及扶贫开发贷款等几个方面。

这部分政策性贷款风险明显高于一般商业贷款，难以按一般贷款管理办法来处置发生的风险，而且单靠政策性银行自身的微利积累，补偿损失存在困难。据了解，农发行2013年末贷款余额达到2.5亿元，比2004年末增长2.5倍，因此风险补偿机制亟待加强。

加快步伐破除藩篱

经济形势的变化、改革的深入、同业竞争的加剧都在促使政策性银行加快破除发展藩篱。

事实上，近十年间，政策性银行破除藩篱已见成效。在资金来源层面，不断通过金融债、企事业单位存款等资金渠道筹集资金；在风险控制方面，已经通过深化内控机制改革，提高内控体系的完善。

由于政策性金融机构特殊的服务对象和业务领域，要求其有稳定的、低成本的资金来源渠道，考虑到在现有资金来源待扩展的情况下，加强资金计划管理成为部分政策性银行今年的一项主要任务。具体来说，为应对资金市场波动和利率市场化改革带来的挑战，政策性银行今年将更加强调“保证支持重点，引导资源配置，提高运营效率”的工作安排。

多位政策性银行相关人士表示，政策性银行还应积极拓展多元化筹资渠道，通过境外筹资、资产证券化、创新债券品种等方式，不断拓宽资金来源渠道，在切实提高可持续发展能力的同时，保持资产的良性循环。

要破除改革藩篱，除需要政策性银行自身努力外，还需要国家的支持。一方面，应建立与政策性银行信贷资产风险程度相适应的资金补偿机制和风险防范措施，不断改善政策性银行的资金来源结构，增加财政性资金来源的比重，降低政策性银行的融资成本。一些专家建议，国家财政可以专项资金的形式给予政策性银行资金，由政策性银行负责发放、管理和回收。另一方面，应尽快建立资本金补偿机制，继续通过税收减免和返还等形式，补充政策性银行的资本金，使政策性银行资本充足率保持在合理水平。