在20年的发展中，伴随着职能定位的调整，政策性银行改革的呼声一直如影随形，曾被几度提及但又几度陷入停滞，几家政策性银行也在政策性和商业性的“纠结”中，尝试不断探索适合自身的发展之路。
党的十八届三中全会提出“推进政策性金融机构改革”，李克强总理在今年《政府工作报告》中提出，要“实施政策性金融机构改革”。在经济增长进入“换挡期”之际，政策性银行改革的“鼓声”再次敲响。站在又一个20年的起点上，政策性银行将向何处去，在政策性银行内部改革初见成效的基础上，能否借此“东风”推进外部配套改革，这些问题或将一一得到解答。
职能定位不断调整
1994年，政策性银行应运而生，一方面是为我国经济改革转轨服务，更重要的是使当时的四大国有专业银行能够摆脱政策性贷款业务，转向商业性银行。
在承担了增强宏观调控、实现政府发展战略目标等多重使命后，政策性银行随着国家经济结构的发展和经营环境的变化，20年来所主要承担的任务也在发生变化。业内对于政策性银行职能定位的一个共识是：政策性银行的业务、领域不是一成不变的，而应随着国家不同时期经济结构的调整进行不同业务的进入、退出。
农发行的职能定位在20年中经历了“几收几放”。成立之初，农发行的主要职能是筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付。1998年，农发行不再担负农业开发、扶贫等专项贷款的任务，只限制在粮棉油收购、调销、储备贷款业务。
2004年，国务院常务会议再次把农发行职能定位拓展到全方位支持新农村建设，业务范围也延伸到农村流通体系建设、产业化龙头企业以及其他涉农企业信贷领域，比如糖料、丝类、麻类、林业、中药材、园艺等。到2007年，农发行又陆续开办了农村基础设施建设、农业综合开发、县域城镇建设贷款，进而在2010年推出了新农村建设贷款。
职能定位的调整，除了政府主动为之，实际上也伴随着政策性银行在改革道路上自身的探索，这方面国开行无疑走在了前面。
从设立伊始，国开行的功能定位就是筹集和引导资金，支持国家“两基一支”重点项目建设。国家定项目、给资金，使得国开行曾一度被看做“第二财政”。
从1998年开始，国开行主动推进市场化改革，探索以市场化方式服务国家发展战略的开发性金融办行的路子，开创政策性银行市场化发债的先河，通过1998到2000年的三次“信贷改革”，剥离了大量不良贷款，引入了与国际接轨的信贷管理办法，让国开行面貌一新。
2008年，国家开发银行股份有限公司在京挂牌，之后经过五年多的商业化改制，国开行成为“投贷债租证”齐全的全牌照金融机构。在业务范围上，国开行坚持了开发性金融，通过银政合作，构造市场化融资平台，进入城镇化建设领域，同时还把业务拓展到社会民生、国际合作、周边国家基础设施互联互通等新领域。
改革迎来窗口期
应该说，与以往任何一次改革相比，此轮政策性银行的改革都有很大的不同。
十八届三中全会首次明确提出，全面深化改革要使市场在资源配置中起决定性作用，同时又强调要深化政策性银行改革。在这种看似“两难”的背景下，如何把握政策性银行改革的方向和力度，无疑是一个考验。
尤其是，在目前我国经济的增长速度换挡期以及结构调整阵痛期，发挥政策性金融的逆经济周期调控功能的重要性更加凸显。“市场机制基本都是顺周期调控的，在逆周期调控时，政策性金融能发挥积极作用。”国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠认为，通过发挥政策性金融的独特优势，有效弥补市场机制不足，支持熨平经济周期波动，具有重要的现实意义。
回顾20年发展轨迹，政策性银行从建立伊始，就在应对体制缺陷、协调政府与市场在金融资源配置中的关系、提高整体金融运行效率等方面被寄予厚望。尽管随着国家财政能力的增强以及金融市场的发展，政策性金融的需求会逐步减少但仍然还会长期存在，经济调整转型不会削弱政策性金融的供给。实际上，当前在很多领域如中小企业、住房等方面尚未建立起有效的政策性金融支持体系，农业领域也相对缺乏依靠市场商业化运行的成功模式，发挥好政策性金融弥补市场失灵的功能大有可为。
对此，监管层也多次在公开场合肯定政策性金融在服务实体经济中的独特作用。银监会副主席阎庆民就曾表示：“发挥好政府的作用，政策性金融是个重要抓手。”而对于政策性金融机构的改革，监管层也密集“发声”，其中核心就是要“继续推动完善政策性金融功能”。
可以说，所有这些都为推动政策性银行改革创造了最好的“窗口期”。
推动外部配套改革起航
张承惠认为，改革方向是“建成现代政策性金融机构”，而这个“现代”，就是“职能清晰、有明确的政策任务，同时有健全的内部治理和外部激励、约束框架以及较好的风控能力。”也就是说，改革的目标是要不断强化其政策性金融功能，但运作方式应该是规范的市场化、商业化方式。
实际上，从2006年启动政策性银行改制时，“一行一策”的基本方针就已提出，各家银行也都在寻求适合自身的可持续发展道路。应该说，目前，各家政策性银行初步建立了现代银行的框架体系，走出了一条内生性可持续发展的路子。
但从宏观层面，政策性银行面临的改革内容和目标又有相当多的共通之处。农发行行长郑晖在今年年初时表示：“不推进外部配套改革，不深化内部综合改革，农发行就难以实现成为一流现代农业政策性银行的目标，就难以实现健康可持续发展。”从他的表述中可以一窥目前改革的症结所在：在坚持政策性方向成为最终选择的背景下，配套外部监管亟待跟进。
然而，政策性银行成立至今，政策性金融立法缺失，政策性业务和商业性业务的边界如何确定一直未能明确。正如财政部财政科学研究所所长贾康在2012年所言：“目前存在的最大问题是缺乏对政策性目标的监督，没有体现政策性金融监管的特色，也未能有效地将道德风险放入政策性金融的监督中。”
业内专家认为，应尽快出台政策，在尊重各家政策性银行既有发展历史的前提下，突出政策性业务主体地位，确定政策性业务规模占比的最低要求，通过以清单方式列明政策性业务范围并保持动态调整，切实发挥政策性金融拾遗补缺、引领催化的作用。除此之外，要完善资本金补充等财税扶持政策和有关货币扶持政策，要完善外部激励约束机制，加快法制建设。
尽管现在看来，不论是外部还是内部的改革工作依然任重道远，但即将进行的改革无疑将使政策性银行经营管理的体制机制发生根本性变革。从几家政策性银行今年的工作重点也不难看出，改革已箭在弦上。他们在大练“内功”的同时，积极为外部配套改革的推进创造条件，以此推动政策性银行改革再度起航。
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国开行的20年
国家开发银行成立于1994年3月，作为同年成立的三家政策性银行之一，国开行的职能定位是筹集和引导资金，支持关系国家经济发展命脉的基础设施、基础产业和支柱产业重大项目及配套工程建设。
成立之初，国开行把90%以上的贷款投向电力、煤炭、石油、交通、原材料、机电轻纺、农林等重点领域。
1998年，国开行提出“市场环境下，银行框架内”的办行新思路，开始探索以市场化方式服务国家发展战略的开发性金融办行路子。也是从这年开始，国开行先后进行了三次信贷改革，主动面向市场筛选项目、防控风险、化解不良贷款，建立市场化的运作机制，使资产质量和经营业绩发生根本性好转。
同年9月，国开行在银行间债券市场通过公开招标方式发行债券，开创了政策性银行市场化发债的先河。
之后，国开行通过开展银政合作，构造市场化融资平台支持城镇化建设，并把传统“两基一支”业务拓展到社会民生、国际合作等新领域。2008年，国家开发银行股份有限公司挂牌，国开行的股份制改造被认为是政策性金融机构改革的一座里程碑。
经过20年的发展，国开行已发展成为全球最大的开发性金融机构。截至2014年一季度末，国开行资产总额达到8.34万亿元，贷款余额7.33万亿元；累计本息回收率98.02%，连续57个季度保持高位；不良贷款率0.5%，连续9年控制在1%以内。
20年来，在支持国家大型骨干项目建设上，国开行累计发放电力贷款2万亿元；发放高速公路贷款1.73万亿元；发放铁路建设贷款8248亿元。在支持城镇化方面，累计发放城镇化贷款约7万亿元，占全行人民币贷款累计发放的62%。积极支持“三农”、小微企业、扶贫开发以及教育、棚户区改造等社会事业发展，累计发放保障性安居工程贷款6235亿元，同业占比超过60%；累计发放助学贷款545亿元，支持家庭经济困难学生近1000万人次。
本文来源：金融时报
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