共有产权住房实践引发三虑

严荣

为了探索以多种方式发展共有产权住房，住建部将北京市、上海市、深圳市、成都市、湖北省黄石市和江苏省淮安市6个城市列为全国共有产权住房试点城市。通过梳理这些城市的一些主要思路和做法，既有助于深化对共有产权住房的认识，也有利于发现亟待进一步完善的主要问题。

江苏省淮安市从2007年开始推行“共有产权经济适用住房”，是国内较早开展相关探索的城市。其主要特征是以出让方式取得经适房建设用地，政府所占份额由购房人实际出资额与房价总额的差价所构成，一般占到30%。供应对象为中低收入住房困难家庭，具体条件如2013年将市区保障范围确定为“凡拥有市区城市户口1年（含）以上人均住房建筑面积不高于16平方米、人均月收入不高于2000元的家庭”。截至2013年底，淮安市共向936户中低收入家庭供应共有产权住房。其中，717户为中低收入住房困难家庭，219户为拆迁住房困难家庭。另外，还向995户家庭提供了共有产权住房的供应证，可在两年内选房购房。

上海市从2009年开始在徐汇区和闵行区试点“共有产权保障住房（经济适用住房）”，之后在全市范围全面推开。其主要特征是政府所占份额由直接和间接的各种投入（如土地出让金、行政事业性收费及其他税费减免等）所组成，目前一般在30%~40%。供应对象为中低收入住房困难家庭和个人，具体准入条件已经过四次调整。根据公开资料，截至2013年底，上海市累计向约6万户中低收入家庭供应共有产权住房。

湖北省黄石市从2009年开始结合棚户区改造，形成了“共有产权、公共租赁”的住房保障模式。其主要做法包括，对于棚户区改造的住房，多出原有住房面积的部分由政府、（参建）企业和购房人共有产权，而且该部分产权可租也可售；对于公共租赁住房，推行从前期“以租为主、先租后售”到后期“可租可售、租售并举”的做法，并且可以出售部分产权，由此形成了共有关系。

深圳市从2011年开始酝酿“安居型商品房”，其主要特征是房源筹集方式多元化且供应对象较为广泛，但在现有政策框架下，共有产权的特性不够强。根据深圳市的相关规定，安居型商品房的建设筹集方式包括企业通过招拍挂取得建设用地使用权建设、政府直接投资建设、企业利用自有建设用地建设、配建及其他筹集方式，供应价格约为同地段同类商品房均价的70%。供应对象包括该市户籍住房困难家庭或单身居民和各类人才，具体准入条件除了户籍和无住房外，还要求至少在该市连续交缴社保3年以上。根据规定，安居型商品房产权所有人在购房10年后，才能取得完全产权。

北京市在2013年宣布供应“自住型商品房”，之后进一步明确为“共有产权性质的自住型商品房”。其主要特征是固定的政府的份额比例以及供应范围较为广泛。根据公开报道，北京市自住型商品房的销售均价比同地段、同品质商品房的价格低30%左右，因而如果在购买5年后转让，就按照届时同地段商品住房价格和该自住型商品房购买时价格差价的30%交纳土地收益等价款。

成都市的共有产权住房政策及其实施情况尚缺乏公开报道，但根据2013年7月公布的《四川省城镇住房保障条例（征求意见稿）》，四川省计划将经适房和限价商品房整合为共有产权住房，其中政府的产权份额由减免的土地收入和税费构成，而且拟允许公租房和共有产权住房相互转化。

梳理发现，各地在政策实践方面差异很大。首先，在政策定位方面，共有产权住房在住房供应体系中的跨度很大。上海、淮安等城市将共有产权住房定位为保障性住房中的一种，与其他保障房品种组成一个保障体系；黄石和成都等城市将包括廉租房、公租房、经适房、动迁安置房和限价商品房等在内的若干种政策性住房都整合为共有产权住房；而北京和深圳等城市将共有产权住房定位为介于保障性住房与市场化商品住房之间的一种政策性住房，兼具保障性和市场化的特征。

其次，在供应对象方面，各地的政策覆盖范围有明显差异。上海和淮安坚持以住房困难和中低收入作为主要的准入条件，黄石和成都则相对放松了对收入与财产限制的准入门槛，而北京和深圳的政策覆盖范围最广，不仅对收入和财产限制较少，而且也不要求以住房困难为准入条件，基本上接近户籍无住房居民和部分非户籍居民都有机会申请。

再次，住房共有关系的体现方式和程度有较大差异。上海和淮安等城市以合同约定政府与购房人的各自份额，并且明确政府所占产权份额的构成，北京自住型商品房中的共有产权以固定比例确定，黄石和深圳等城市的共有产权关系则不甚明确。

对于实践中的这些探索，有些研究者表达了不同程度的疑虑。粗略归纳起来，这些疑虑主要有三个层面。首先，在机制层面，有人提出政府不宜作为共有关系的权利主体，其理由是政府本身就是一个公共利益的代理人，一旦与特定的购房人形成共有关系，容易导致产权不清晰。这种论述往往将共有产权住房与国有企业相类比。其次，在政策层面，有人从共有产权的份额确定、权利义务界定、连带法律责任的风险、与国有资产管理制度如何衔接等方面提出了不少担忧。再次，在工具层面，有人提出这种保障方式不仅不会改善保障对象的生活，反而会人为地助长一些群体的购房欲求，由于这些群体的支付能力普遍不够强，因而一旦遇到经济波动或收入不可持续，就会形成不良贷款，从而给金融系统的稳定性埋下隐患。这种论述经常将共有产权住房与美国的次级贷款相类比。

这些疑虑对于改进共有产权住房的政策实践是富有价值的。在当前的试点阶段，一方面要鼓励各地根据实际情况积极探索，另一方面要通过各种观点的交锋，对共有产权住房的各个方面展开深入讨论。将各地的政策实践与研究者提出的一些疑虑结合起来看，有些问题已经在实践中有所回应，如共有产权机制的可行性问题；有些正在进一步探索，如包括上海在内的一些城市正在酝酿通过完善法规改进政策运行；有些需要进一步思考和完善，比如商品住房价格如果处于下行调整周期，共有产权模式将会对购房人和政府的共有关系产生哪些负面影响。

总体看来，共有产权住房的政策实践激发了许多非常有意义的讨论，包括住房保障的边界和底线问题、保障与市场的关系问题、共有关系与社会治理的问题、住房权保障与公平正义问题等等，而这些关系都是构建符合中国国情的住房保障和供应体系所不能回避的重要问题。

（上海市房地产科学研究院副院长、管理学博士）