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简政放权的富阳样本

2014-04-10 10:22:52 来源: 时代周报 举报
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编者按:

不受约束的权力必然腐败,绝对的权力导致绝对的腐败

——孟德斯鸠

这句话仍有后两句: 道德约束不了权力,权力只有用权力来约束。几乎所有的社会管理制度在设计初期,都在极力地避免为贪腐留下空间。但在数十年的社会运转中,贪腐问题却成了这个制度急需解决的问题。

途径之一就是用权力来约束权力。

毗邻中国杭州的县级市——富阳,正试图摸清楚政府的权力究竟涵盖了社会治理和自治的哪些方面。当地人称之为“权力清单”。这一方面是为了约束权力,另一方面,展示了当地政府正试图向法制和服务型政府转型。

本报记者 刘科 发自浙江富阳

3月31日,星期一,汪新丰照例在体育场路237号的行政中心二楼的办公室加班,这位富阳市行政中心业务科科长当天晚上7点多才离开办公室,当时同层还有多个办公室亮着灯,楼下还停着几十辆车—对于富阳千余人的公务员编制队伍来说,过去三个月以来,加班已成了家常便饭。

这种忙碌源于一场改革。

今年1月,富阳市被确认为浙江省唯一的县级权力清单试点地。目前,这个毗邻杭州的县级市正围绕清权厘权、减权简权、确权制权三大任务重点开展试点工作,确保今年6月底前取得阶段性成果,为上级政府的改革试点提供有效启示。

改革力度可谓前所未有,“富阳是倾各部门之力在推进这项试点,主要以市法制办、市编办和市行政中心为牵头单位,市各部门和机关都有参与。”汪新丰说。

事实上,自2008年起,富阳市在权力清单试点改革上已经有了六年的探索,从最初只是在行政审批改革制度进行试水,到如今承担着浙江权力制度试点重任,富阳的目的是—为县域行政权力打造一个“制度的笼子”。

摸清“权力家底”

“富阳最初搞权力清单,由市纪委监察部门牵头,主要是为了反腐,进行风险防控。”富阳市外宣办主任徐磊介绍。2008年,富阳市启动了“权力清单、流程再造”工作,彼时的一个背景是,2008年前后,全国层面县级领导干部频频落马,引发各界忧虑。

因此以县级市作为试点,也有其背后深意。

自秦设郡县以来的2000多年里,县一直是中国社会行政区划的基础一级。《中华人民共和国宪法》明确规定,省、县、乡是中国行政区划的基本架构。

1949年新中国成立之后,由于乡绅治理的式微,县级政府出于治理及计划经济需要,机构日益膨胀,直至形成现在的“四套班子”和几乎覆盖每个行业的部门机构。

改革开放之后,中央政府开始陆续向地方分权,尤其以经济权力为主,这使得省级及以下的地方政府,在地方事务上的话语权越来越大。但经过三十多年的发展,一个县域到底拥有多少权力,一个行政部门又掌握着哪些权力,一直是没有厘清的一笔账。

探索正是基于此而开展。当时,行政单位的审批权相对集中在个别科室,“权力清单”的重点目标自然落到各部门的重点科室。

以市环保局、建设局等8个部门为试点单位,按统一清单格式、规范流程形式,富阳编印了手册,并在《富阳日报》详尽地晒出权力清单。

在具体的梳理过程中,按照行政许可、行政处罚、行政监管、行政强制、行政征收、行政确认(登记)、行政裁决、非行政许可事项等“8+X”类行政权力,部门详细列出权力清单,编制了职权目录和权力运行流程图。

工作初期,富阳对“行政权力”的定义作出了规定,即试点工作中的行政权力所指范围为根据现有的法律、法规、规章规定的,但不包括人事任免及资金运行等部门内部事务性权力。

各政府部门按照基本框架体系开展权力上报和清理工作,各责任部门在上报数据时以常用权力清单和非常用权力清单归类,汇总后依照权力范围的大小,权力事项的多少,工作任务的轻重不同,就行政权力事项“应当减”、“当减未减”、“可以减”等不同情形进行分析论证。

就此,富阳对全市39个部门均列出了清单,这是当地政府第一次摸清自己的“权力家底”。2009年清查完成后,当时得出的结论是,富阳共有原始行政权力7800多项。

“当时主要是查找领导班子成员、重点岗位、行政权力运行过程中关键环节的风险,从源头上预防腐败。”徐磊说。在此基础上,富阳对行政权力进行了筛选,和群众密切相关的权力,被公之于众。

“我们梳理涉及的法律法规规章数量庞大,初步统计超5000部,10万以上条法条。”富阳市法制办科长盛颖涛告诉时代周报记者,“可以说没有哪个人能够全面弄清楚。”

经过几年改革实践积累的经验,富阳已有权力清单的改革基础,这是富阳试点县域改革所具备的先天性优势。今年1月,富阳被确认为浙江省唯一的县级权力清单试点地。

1月20日,富阳市召开权力清单试点动员工作大会,成立了以市委书记姜军为组长的清权领导小组。领导小组办公室下设综合协调组、清理部门职责组、规范权力运行组、审改工作组和权力监督组五个工作小组,抽调专门人员力量具体落实改革试点各项工作任务。

富阳最新的这次试点工作的方法是,参照2009年的原始权力目录,相关行政部门对本部门截至2013年12月底的现有行政权力进行再次梳理,厘清权力名称、法律依据、行使部门等。

两天以后,富阳市法制办召集39个行政部门,牵头召开“清权厘权减权简权”专题工作会,明确各政府部门的目标、任务与时间节点。

“能取消的坚决取消”

权力清理过程的严苛,体现在对细节的确认过程,“要清理的行政权力,必须明确是取消、合并、下放、委托,还是转移。”盛颖涛说。

清理理由,则必须列明是法律、法规、规章的废止、修改;是因机构改革职能划转;还是无实际需求(一年内未使用过)等。还要写明具体废止的法律、法规、规章,划转、合并、下放、转移、委托等具体去向等,并提供书面材料。

“都得写得一清二楚,这样才能看出,这个行政权力是不是应该取消,是否有充分依据。”盛颖涛说。

以富阳市农业局为例。在清权之前,富阳市农业局共有行政权力1695项。清权之后,行政权力变成725项,减了一半多。一个突出现象是行政权力设置同本地实际不符。“像病原微生物实验室管理、血吸虫病防治、渔港管理等领域的监管,富阳基本没有用过。”富阳市农业局政策法规科科长丁荣法介绍。

对于与本地实际不符的相关权力,有时还会涉及国家行政立法的相关问题,比如富阳市农业局上报的《中华人民共和国野生植物保护条例》第十七条第二款规定了“对采集国家重点保护农业野生植物活动进行监督检查”的行政监管权力。

富阳本地并没有条款中所述“国家重点保护农业野生植物”,但由于涉及国家行政立法,富阳市采取的措施是,上报浙江省政府予以进一步明确处理形式。

富阳市环保局也对环保工作无实际需求、长期未使用的行政处罚事项进行了清理。“像对未申报所生产的机动车辆排放情况的处罚,我们从未实施过这项行政处罚,因为富阳没有机动车辆生产企业,所以这项行政权力就取消了。”富阳市环保局法制科科长姜燕告诉时代周报记者。

对于内容相近的行政权力,则予以合并。“像2009年我们有污水排污费征收、废气排污费征收,固体废物及危险废物排污费征收、噪声超标排污费征收四项行政权力,这次我们就合并成一项‘排污费征收’。”姜燕说。

对多部门共同行使的同一行政权力,则明确一个行使主体,“对医疗单位和医疗废物集中处置单位的行政处罚,环保局和卫生局都可以进行处罚,这次我们清理了这项行政权力,因为卫生局比我们的监管更有力。”姜燕介绍。

而对于新增的行政权力,则必须填报行政权力来源是在依法新增、上级下放、职能划转、原漏统计、许可、非许可转入等内容。

正是通过这样的细致梳理,行政权力被翻了个底朝天,但新麻烦又来了—过去个别单位在行使权力中,存在着超越法律规定擅自添加中间环节。

“比如公安局在办理民族类别变更手续、教育局为高考少数民族学生办理加分手续时,都要求申请人到民宗局盖章确认,而实际上由两局主动确认(调查审核确定)即可,以免行政相对人额外义务。”盛颖涛介绍。

此外,一些审批和处罚、监管、征收、给付等权力行使中,部分部门增添加盖村委会、社区甚至本人单位公章的中间环节。“这次清权后,我们作出的调整是,对各部门在法律法规规定以外擅自添加的其他程序事项,一律作出取消。”盛颖涛说。

就这样来回,最后,富阳的原始行政权力从2008年的7800多项削减到5796项,而常用行政权力从2500多项削减到1534项。

改革驶入深水区

富阳的试点改革,不仅体现在行政部门范围的逐步推大、权力项目不断减少等方面,也体现在政府部门主动邀请公众监督上。

3月7日,富阳在网络中晒出了全国首份县级权力清单,向社会公众征询意见并接受公众监督。在清单中,权力的名称、编码、内容、主体、依据等事项都一目了然。

在公布权力清单的基础上,为了广泛征求意见,富阳市政府还让公众来探讨这些项目该不该保留、如何才能让审批更加便捷高效,从而将改革推向深入。

“减权简权是在梳理出的权力清单中,明确界定政府该管或不该管的范围,凡不该管或管不好的事务,都应交由市场管理。”盛颖涛说。

权力清单公布后,浙江省水利厅曾有人士来电,对水利工程质量处罚权没有列入富阳的权力清单表示疑义,并对该项权力取消之后如何实现监管提出疑问。

“这项处罚权确实没有列入权力清单,但相应的监管权力依然在清单之列。水利工程的质量处罚说到底是为了监督工程质量,仅靠行使处罚权,无益于提升工程质量。这次的清单中有许多处罚权未列入,但这并不是说政府就放弃监管,而恰恰是政府转变职能,减权并不减责。”盛颖涛说。

对于行政权力改革来讲,权力清单制度只是一种方法和渠道,并非最终目的。因此,权力清单公布之后,该如何保证现有权力运行的公开和透明,是摆在后面的重要问题。

在富阳的权力清单上,除罗列行政单位可以行使的权力外,每项权力怎么行使,也被要求列出详细清单。以富阳市环保局为例,每项许可和审批权力的背面都有一幅“流程图”,每个步骤所需的材料、时间、经办负责人等信息一应俱全,办事的民众可以据此全程监督行政行为。这样做的好处是,能有效防止因行政处罚权范围界定不明,发生模糊性行政处罚,导致不公。

这使得“职权目录和流程图公开后,使权力运行的各个环节置于阳光之下,使每个责任人都能受到监督。”盛颖涛说。

“过去投资项目实行环评审批制,在一定程度上造成建设单位和中介机构对环保行政主管部门的依赖,弱化了其环境保护的主动意识和责任心,我们现在对部分项目采用备案制来替代过去的环评制,这是可行的。”富阳市环保局局长李百山告诉时代周报记者。

此外,富阳市还对行政权力运行进行全程、实时、多方监控,实现对权力的制约,明确责任主体,健全问责制度,这项工作主要由市纪委监察局在负责。

在李百山看来,权力清单不能为了探寻而探寻,关键是增强依法履职,阳光行政。“权力的背后就是义务和责任。权力清单拿出来,后面的责任清单也要拿出来。”

中央给富阳吃了定心丸

今年1月2日,浙江省省长李强在富阳调研期间谈起政府放权改革的阻力时说,“理清部门、层级之间的职责边界,防止部门一边对责任“踢皮球”、一边对好处“抢蛋糕”。

富阳市委书记姜军在谈到改革的困难时表示,富阳改革试点中存在的一些困惑和问题,主要包括:一项权力多部门行使;法律未明确行使主体;部分行政管理事项存在法律法规缺位;部分权力事项实际属于上级政府权力,县级政府仅承担辅助、初审职能,这部分问题,仅靠富阳自身的力量很难解决,希望得到上级政府和部门的大力支持。

一项权力多部门行使,这特别体现在垂直管理部门同政府组成部门之间存在职权交叉情况。“比如工商局与烟草局,对烟草专卖领域中的违法行为都有处罚权。再比如像卫生局、质监局、食品药品管理局,在化妆品、保健食品、医疗器械等领域,也都存在着管理职权交叉的情况。”盛颖涛说,“有些可能涉及省里的法律法规,甚至国家的法律法规,我们没权动。”

这对于富阳主政者来说,要想破解改革的阻力,必须获得上级部门及垂直管理系统的认可。今年1月,浙江省省长李强如是表示,“只要有利于解放和发展生产力,符合法治精神,我们就继续改革。省一级层面能解决的,我们就主动放权,需要更高层面解决的,我们就向上报告”。

省里的力挺,给富阳吃了颗定心丸。1月以来,富阳的改革进入快车道。针对前述职权交叉的困难,富阳目前的应对方式是,准备对质监局、食品药品、工商局合署成立市场监管局,以此为基础,理顺涉及市场管理的相应职权体系。

但是另一个问题出现了,“市场监管局是否要整合烟草局对于烟草专卖市场的管理职权?机构设置是否也可统一合署?另外,像国税局同地税局管理职权如何梳理,是否调整,这我们显然决定不了。”盛颖涛说。

3月21日,中央编办主任张纪南在富阳调研指出,深化行政体制改革、推进简政放权,权力清单制度是一个很好的抓手,“改革就要有勇于担当的精神,以壮士断腕、背水一战的决心动奶酪、啃硬骨头,敢于负责、敢于较真、敢于碰硬、敢于得罪人”。

目前,富阳的改革,已经引起国务院的关注,李克强总理批示,要求中编办深入了解富阳的试点经验,为推进权力清单制度提供借鉴。

netease 本文来源:时代周报 责任编辑:王晓易_NE0011
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