新城建设对区域发展带动作用不明显

张伊娜

我讲的新城建设成效评估，更多的是基于数据。我的很多观点和周海旺教授是完全一致的。他是理论版，我是数据版。

上海的新城建设已经走过十个年头了。从2000年的“一城九镇”到2004年的“三个新城”（松江新城、临港新城和嘉定-安亭新城），到2006年的“1966”城镇规划体系，再到2011年的“七个新城”。各个版本的新城建设意义基本围绕以下几点：城市建设的重心要向郊区转移，新城建设对郊区发展具有重大的带动作用。我以下的论述围绕这句话展开。

先从人口集聚的角度来研究两个问题：第一，上海郊区化发展是否缓解中心城区的人口负载压力和郊区新城是否在郊区化发展中发挥引擎作用。

从表1可见，中心城的核心区（黄浦区、静安区）2000年的常住人口是120.88万人，到2010年是92.55万人。此外，十年来人口密度降了近10000人/平方公里，从2000年的43000人/平方公里降到2010年的32958人/平方公里。常住人口、户籍人口的规模都在下降，只有外来人口正增长。

我们可以看到近郊区和远郊区，无论是常住人口、户籍人口，还是外来人口，增长都是非常快的，尤其是外来人口的增长速度。从人口密度来看，近郊区从2000年的2700人/平方公里涨到2010年4684人/平方公里，但还是不足5000人/平方公里。远郊区从2000年的828人/平方公里涨到2010年的1388人/平方公里，虽然数据是在上升，但是近、远郊区与中心城核心区在人口密度上的差距还是很大的。

从表1我们得到一个结论：上海郊区化的发展格局已经形成，对中心城核心区的人口负载压力有所缓解。

下面我将重点回答第二个问题：郊区新城是否在郊区化发展中发挥引擎作用。

在回答第二个问题时，我先要谈一下新城的定义。新城界定是以路为单位的，它不是严格意义的行政单位的整合，所以我们可以看到奉贤南桥新城的规划边界北至大叶公路、东至浦星公路、南至上海绕城高速、西至南沙港和沪杭公路，这种行政区划会给统计带来一定的麻烦，所以我的人口统计是如果街道大部分是落在新城范围内，我就把它算在新城内。2000年和2010年的统计基本是按照这个思路的。

先看表2中7个新城的人口变化。常住人口新增人口增长最快的是松江新城、奉贤南桥新城，第二个层次是嘉定新城、青浦新城、崇明城桥新城，户籍人口中嘉定新城、青浦新城、金山新城在减少。

这里有一个问题：仅从7个新城的人口规模变化情况看，新城已经集聚了一部分人口，但究竟是郊区新城带动了郊区所在区县的发展，还是所在区县带动了新城的发展。这才能真正解释郊区新城有没有发挥引擎作用。

比较了郊区新城和它所在区县的人口规模后发现（表3），2000-2010年奉贤南桥新城人口规模增长快于奉贤区，崇明城桥新城快于崇明县，这两个新城人口增长速度快于所在区县。松江新城与松江区人口增速持平，剩下的4个新城人口增速都慢于各自所在的区县。

嘉定新城特别明显，2000-2010年常住人口增长50.53%，但是嘉定区增长了95.36%。嘉定新城的户籍人口为负增长，而嘉定区为正增长，外来人口增长上，嘉定新城为221.46%，嘉定区为276.38%。

从数据比较可以发现：谁带动谁，很明了。如果只是从人口集聚的角度对郊区新城分级的话，松江新城因为起步早，又得益于全市教育产业资源导入，建设有所成效，奉贤南桥和崇明城桥虽然人口集聚较快，但因为所在区县的服务资源相对缺乏，所以新城建设中吸引比较多的本地居民就地城市化，户籍人口规模增长快。我认为这和我们规划“反磁力中心”目的不一致。嘉定新城、临港新城和青浦新城现在的确有比较清晰的产业发展定位，但是目前还是处于逐步完善阶段，充其量是起步腾飞阶段。金山新城距离市中心最远，尚处在新城发展的初步整理阶段。

总体评估得出：上海郊区新城离规划目标尚有距离，相比中心城区2万人/平方公里以上的人口密度，新城的人口密度普遍低于5000人/平方公里，人口疏导的作用体现尚不明显，对区域的带动作用也较弱。

为什么会这样？我自己的总结了三个原因：

第一，规划政策的连续性不够。从“一城九镇”到 “三个新城”到“1966”再到 “七个新城”，我感觉政府也没有想清楚究竟哪个要先发展，这就导致了政策、资金不连续。

第二，交通条件制约，且缺少相应“新政”弥补。我对上海轨交站点进行统计，截止到2013年11月24日（去年底刚通车到临港的轨交没有统计在内），除了松江新城、嘉定新城在2007年底、2009年分别通了一条轨交外，其他新城目前都还没有轨交。

我在想，公共交通应该怎么布局？我们导了去年11月份第三周一周的轨交站点进站数据，主要统计了早高峰每一个站点的进站人次，统计发现排在前十位的是莘庄、上海南站、莲花路、九亭、淞虹路、龙阳路、通河新村、彭浦新村、广兰路和七宝（图1）。我们发现蔓延化的趋势很明显。

那么新城发展的轨交应该怎么造呢？我认为未来新城发展很重要的一点仍是功能定位问题。如果嘉定是长三角区域核心节点城市，它的轨交未必一定要和市中心连接，而是可以和虹桥商务圈连。所以今后的轨交规划是不是应该更多地考虑新城自身的发展。

此外，其他公共服务设施也不怎么好。比如医院，除了松江2006年开设了第一人民医院分院，2012年两个医院新进新城外，剩下新城的医院仍在建造中。即使造完了，可能在人力资源配置上还是有问题。

第三，郊区新城设置太多，不利于社会资源的有效配置。我们的新城建设具有明显的行政区划色彩，在7个新城的建设上，能否排下先后发展次序。

（作者系复旦大学社会发展与公共政策学院讲师、社会科学数据研究中心主任助理。本文系作者在《东方早报·上海经济评论》与上海财经大学公共政策与治理研究院共同主办的“上海经济论坛”上的发言。原题为：“上海郊区新城的建设、成效、评估”。）