就像时钟一般,美国油价在2011年春季接近4美元一加仑。能源安全成为美国政坛热议的话题。由于发展中国家多变的需求以及中东北非动荡的政治局势,全球油价从其在金融危机中崩溃的谷底缓慢回升。以往的石油飙升中,政治家往往可以以一种巧妙的方式降低油价并保障美国的能源安全。但是现在美国能源系统和全球能源市场过于复杂,即使是观察者评估当下的计划能否解决国家的能源安全挑战也变得十分困难。
为了更好地进行讨论,我们列举了一系列近期的政策建议,从扩大近海石油钻探到新汽车效能标准等等。我们比较分析这些关于美国石油进口、油价和能源支出以及其他指标的政策建议,这在某种程度上可以让读者认清它们各自的优劣之处。接下来我们就开始评估所有建议潜在的影响,以及其被提上议事日程的可能。
尽管有一些言论声称会有包医百病的政策,但是事实却并非那么乐观。目前的各种计划在时间范围、涵盖范围以及他们影响的性质上都各不相同。我们的观点是:美国应该同时在扩大国内生产、提高效率、发展石油替代品三条方式上齐头并进来改变国家的能源发展轨迹,而不是臧否这三种方式的优劣。
在今后的几年里,即使所以在所有的建议都被采纳,美国的利益仍然会因为国际石油市场的混乱而受损,随之而来的就是经济和国家安全接连不断的麻烦。最后,我们总结并强调华府应该使国家石油市场更加稳定和安全。由于众声纷扰,本文讨论的很多政策都被误读了。
美国的能源安全挑战
美国人现在越来越关注能源。在盖洛普公司(2011)以往几年的追踪中,越来越多的人开始担心在能源的可用性和可购性性方面会发生一场“大动荡”,担心这一问题的人已经远远超过关心其他话题的人。美国的参议院和议员则用法案作为回应,他们提出了26个试图改进美国能源安全和32个旨在使得美国能源独立的法案。奥巴马总统也将能源安全问题摆上国内政策日程的前台,并且在2011年3月30日(白宫 2011c)发布了一个安全能源未来的蓝皮书。2011年6月23日,为了防止经济复苏被高昂的油价所破坏,政府宣布从战略石油储备中调出三千万桶原油。虽然在G20这样的国际****关于能源安全的讨论仍然处在边缘,但是其讨论数量和重要性正在持续地增加。
然而能源安全依旧只是被视作政策目标。2006年外交关系委员会只是将能源安全仅仅定义为“可靠和可以负担的能源供给”(Deutch, Schlesinger, and Victor 2006)。2009年兰德公司的一份报告用具体而量化的方式描绘了美国能源利用(特别是石油)对国家经济和外交政策影响的不同途径(Crane et al. 2009)。美国商会通过美国能源安全危险指数量化了能源安全这一问题(21世纪能源研究院2010)。在评价现有政策计划是否有效之前,我们首先在这些以及其他一些研究的基础上,理解美国能源安全挑战的框架如何促进美国的能源安全。
(一)、经济安全
能源与劳动力、土地、资本一道都是美国经济增长中不可或缺的组成部分。就像其他的生产因素一样,增长的能源成本不会抵消潜在的经济增长所带来的收益。在过去的一个世纪中,美国经济中的能源密集程度(每一美元出口生产所消耗的煤炭、石油、天然气和其他形式的能源)已经降低了75%,这是由于能源效率的提升和产业结构的转型(从农业、制造业向服务业)所造成的(见图1)。但是作为国家收入一部分的能源消费却没有同比例的降低。除了1980年代早期和之后几年中燃料支出占到5%之外,美国这方面的支出(既包括国内的也包括进口的)在过去100年间始终徘徊在GDP的2%与3%之间。
假如将能源转化的成本也包括在内(例如石油精炼,发电),批发、零售以及非化石燃料支出也算在能源消耗内的话,其占到的国民收入的比值在1971年是8%,而到了1981年则达到14%,而到了1998年则是6%,2008年则是11%(经济分析局BEA2011a, EIA 2010a)。这一比例其实与近年来逐渐增加的美国医疗保障支出不相上下。在1998年到2008年期间,美国的医疗保障支出增加了1.2万亿美元,而能源支出则增加了1万亿美元(EIA 2010a, 医疗与医疗服务中心, 2011))
如图2所示,50年来美国能源支出中变动最大的就是油价的变动。国外的事件很大程度决定了美国国内的油价。美国是现代石油工业的鼻祖(Yergin 1991),也是世界第三大石油出产国(BP 2011),然而国内供给却没有跟上国内需求。美国目前进口的石油已经超过了其消费的一半以上,更是占国际石油交易的四分之一。美国在国际石油市场上有着举足轻重的地位,但是市场也同样被其他两位重量级的角色所主导:石油输出国组织(OPEC)和新兴的亚洲市场。
OPEC这一石油生产企业联盟形成于1960年,其占到世界石油生产的42%和世界石油探明储量的70%。OPEC试图通过调节产量来使其成员的石油收入最大化(Gately 2007, Gately et al. 2004) 。在此条件下各方都需要一个“适中”的国际油价——足够满足OPEC的收入需求,但又不能刺激石油替代品的发展。油价的控制需要保持相当数量的闲置产能,这对于那些没有能力影响国际油价的私人石油公司来说实在是太昂贵了,结果就是OPEC组织,特别是沙特阿拉伯的OPEC就成为“石油的中央银行”,当价格“过高”时就增加供给,当价格“偏低”时就减少供给。(McNally and Levi 2011).
虽然OPEC组织有能力抗击油价的波动,但是OPEC的个体成员国和企业联盟在国际石油市场上也是不可小觑的力量。1973年中东战争导致的石油禁运推动了20世纪第一波大规模的石油价格飙升。个别的OPEC国家是世界上政治最不稳定的国家,而且75%的世界石油生产来源于这些国家。在经济学人智库的报告中这些国家被归类为“高风险”和“极高风险”(见图3)。
另外,OPEC成员之间还有两场大的战争:一个是两伊战争,另外一个科威特战争。总体来说,OPEC的石油禁运,产油国的不安的状态以及成员之间的战争,几乎构成了自从1950年以来70%的地缘政治以及国际供给争端 (Beccue and Huntington2005),在那段混乱的时间里,他们的产量不及全球供给的40%。
OPEC的供给危机主要导致了1970年到2000年间四场最大的油价飙升(Hamilton 2011, Hamilton 2009a, Kilian 2009)。但是OPEC成员和非OPEC成员在2000年到2008年间的石油飙升中的供给却相对稳定。
这阶段的飙升主要是由于另一重要角色:新兴的亚洲市场,尤其是中国造成的。图3展现了2002年“国际能源机构”(IEA)以及2003年能源信息管理局(EIA)对2008年的全球石油预测以及那年的实际需求之间的区别。这费对于全球需供应的预测是相当准确的,IEA估计的是0.9%而EIA估计的是0.1%,这一指数丝毫不令人惊奇,因为在2003年报告发布的时候产能还没有那么高,而到了2008年,这一切都成为了现实。
然而,新兴的亚洲市场的发展要比想象的还要快得多。在中国这样一个需求显著如此之大的国家,经济增长对能源有着更强的促进作用 (Rosen and Houser 2007)。当EIA和IEA计划的价格增长了25美元和30美元(在2011美元的基础上),出口收入、经济增长以及石油出口国的能源需求也同时增长,这也使得油价进一步增长。2007年原油的平均价格是78美元一桶,而到了2008年则是104美元一桶(在2011美元的基础上)。
由于国际供给的限制,高价削减了OECD国家的需求,并且OPEC提高了其效率并降低了经济增长率,这样一来对中国和中亚的供给就增加了(Hamilton 2009a)。这个现象也被称之为“需求定量配给”。
由于石油供需双方在短期内都具有高度的弹性,供需冲击会导致全球油价的上涨(Hamilton 2009b,Greene and Ahmad 2005, Goldman Sachs 2010a)。在美国,超过70%的石油消费都用于交通运输,在这一领域由于没有发达的公共交通系统,对替代性的燃料的渴望和美国人减少驾驶汽车的意愿丝毫没有减弱。
在另外一些发展中国家,需求曲线更加没有弹性。在中国,迅速的收入增长抵消了高油价的影响,而且工业(中国主要的能源需求方)能够将价格上涨转嫁到其他外国消费者身上。在中亚,伴随着油价和石油出口收入的增长,国内消费者的汽油和柴油的价格经济会降低。供给方面,新的石油生产项目要很多年才能得到发展并且投入使用。唯一的缓冲就是消费库存和OPEC的闲置产能,两者在2000年到2008年期间都有了相对较快的增长。
由于供给冲击导致的油价飙升主要对美国能源安全造成了以下影响:
1.收入的减少:由于美国短期内在面临高油价时改变他们的出行工具以及他们使用汽车的频率的能力还非常有限,家庭只有吸收更多的高油价支出(在一定程度上),并且削减另外一部分的开支。这对家庭总收入造成相同的影响,并导致其下降。这会严重影响经济的增长。
2.不确定性的增加:除了会导致美国人收入的下降之外,突然的石油价格变动会导致美国人的支出问题变得不确定。消费者会推迟消费(特别是汽车),公司会推迟投资决策(特别是在制造业、运输业和物流业),未来的石油价格是这些行业的一个重要的考量标准。这会在高油价的直接收入效应之外,对经济增长产生额外的影响。
3.错位成本:油价的变动不仅改变了消费者和企业未来的决策,也改变了消费者和企业去过决策的价值。当一辆在油价一美元一加仑时买的SUV在4美元一加仑时所值的价格就要少得多。假如SUV车主被迫要在汽油回到一美元每加仑价格以及更低的专卖价格之前出售,那么这样的话就会产生经济的无效率。同样,SUV生产企业不会充分使用资本,物流公司则要对其配送网进行大幅度的调整。
4.财富转移:由于美国是一个石油进口大国,所以油价的上升会导致美国贸易赤字增加,并且降低其贸易条件(一个国家可以用出口收入换取进口的数量)。虽然这种向产油国的财富转移并不会使得全球经济增长的速度放缓,但美国的国家收入和在全球经济中的相对比重降低。2008年美国石油进口的占到了美国贸易赤字的47%,然而与中美贸易额仅仅占到赤字的32%。(图4)
5.货币紧缩:其他条件不变的话,油价上升会增加美联储提升利率的可能性。当央行开始关注核心通货膨胀(core inflation)(除去食品和能源),而不关注整体通货膨胀(headline inflation )(包括食品和能源)时,持续的油价上涨会转化为核心通货膨胀。逻辑是,工人会要求更高的工资来支付其日益提升的油价,企业则希望提高价格来弥补他们给员工增加的工资以及提高的油价。除此以外,当整体通货膨胀在过去十年中超过了核心通货膨胀时,中央银行在进行利率决策时,就会密切关注食品和能源价格(Smaghi 2011)。
这五项因素的积聚效应主要取决于冲击的严重程度(每天多少桶桶原油)以及其持续的时间。供给和需求冲击在如何影响经济的方式上有所不同。值得注意的是,美国过去的六次经济衰退中有五次之前会先爆发石油危机(图5)。学界认为危机的损失大约占到GDP总量的0.5%到5%(Kilian 2009; Hamilton 2009a;Huntington2005; Jones, Leiby, and Paik 2004; Leiby 2007)。当前针对私有企业的分析认为,10美元的持续增长会导致0.2%的GDP下降,20美元的持续上涨会导致0.5%的GDP下降(Goldman Sachs2011; JP Morgan 2011; Morgan Stanley 2011; DeutscheBank 2011; Credit Suisse 2011; Macquarie 2011)。
油价上涨所导致的供给与需求的冲击与国内税收政策变化对美国经济所产生的影响截然不同,这点十分重要。即使在当下的价格中,美国的司机在汽油和柴油上的花费还是要比他们在欧洲和日本的对手要来的少。举例来说,美国司机在2011年6月每加仑汽油平均只用付0.41美元的税,而德国的司机平均却要付4.89美元每加仑的税。
(二)、国家安全
除了经济外,石油也会影响美国的外交政策,军事战略以及国内安全。对石油供应的关注改变了第二次世界大战发展的轨迹,促使美国的决策者进入二战。一个国家保障其军用石油的能力往往能决定战争的成败(Yergin 1991)。今天,美国军队占到了美国石油消费的2%。所以在像阿富汗、伊拉克等战争的石油需求还没有到开始考验国内石油供应的时候(将这些石油用于战场是这一个重要的安全议题,而不是一个简单的问题),然而,保证美国国内的充足供应关乎国家安全,这也是美国国家安全的目标之一。由于OPEC国家占据了世界石油出口的一半(图6),另外在历史上其卡特尔的经营方式往往作为一种反对美国的地缘政治武器,这使得美国的国防规划者往往十分担心美国的脆弱性。值得庆幸的是,生产方的禁运在过去并没有获得他们想要达到的政策目的。(Crane et al. 2009)。更重要的是,相当多的OPEC成员国在面对阿拉伯之春和其摇摇欲坠的垄断联盟时,主要还是依靠石油收入来维持国家的政治稳定(下文中会讨论),所以由政治导致的禁运概率会很低。但是破坏重要石油基础设施的恐怖袭击在9·11之后还是日益受到关注。
美国经济极易受到国际石油市场的破坏,这会限制美国寻求与那些大的石油出口国之间进行例如民主化或者人权保护等外交政策的能力。事实上,当全球石油供应紧张的时候,美国会制裁那些石油出口国,例如伊拉克,利比亚,伊朗等。这说明所谓的受限制其实没有想象中的那么大。但能源安全无论如何都是外交政策所要关注的地方。石油出口收入会使得一些国家,特别是伊朗、委内瑞拉寻求反对美国利益的政策,虽然一些其他没有石油财富的国家(例如朝鲜)也会跟着和美国唱反调。
发展中国家的石油需求逐渐增长威胁到了西方国家的需求。这让西方政客日益关心起这个迫在眉睫的危机,这场危机来源于在新旧石油进口国之间的资源争夺战。近年来中国和印度石油公司持续增长的海外投资以及这些公司与产油国签署“股本交易”的新闻报道都助长了这种担忧。迄今为止,这些投资已经对国际石油市场发展更替性的影响。对石油的依赖会使得中印两国与产油国之间的关系发生变化,这与美国和这些国家的关系是一样的。最后,石油使用也因为对全球气候变化造成影响进而对美国的国家安全造成影响。
气候变化不会“导致食物和水的短缺,进而使得疾病大规模传播,甚至刺激和加剧大规模的移民”,但会“使得不稳定和冲突加剧”。国防部(2010)在《四年防务评估报告》中指出气候变暖会成为改变全球安全格局的重要因素。
如果将这些国家安全的成本加到已经讨论过的经济成本之上,那么能源问题无疑是具有挑战性的。据估计,能源安全要花费130亿到1,490亿美元,然而这还不包依然核计划和和错过推进民主和人权的潜在成本。兰德公司2009年的报告估计假如石油安全“高枕无忧”的话,美国的国防预算可以下降12%到15%。
(三)、挑战依旧
在未来的几年里里,美国的能源安全可能会喜忧参半。“喜”的是美国的石油进口已经逐渐下降,国内供应不断提升,生物燃料产能的产能扩大,而且2012-2016汽车能效标准将使得2035年美国的石油进口从如今的1,600万标准桶/日(bpd)下降到900万标准桶/日。假如大陆架外缘(OCS)的探明储量会比如今估计的还要高的话,那么到2035年,美国的石油进口可能降到低至800万标准桶/日。一些行业观察人士预测陆地石油产量的陡然上升会进一步这将降低美国的石油进口。由于加拿大的非常规石油供应,已经提升的国内生产会进一步扩张。
然而坏消息是近些年来伴随着发展中国家需求增长的强势(图7),以及在西半球外非OPEC产油国供应的增长,美国预计会受到相当的限制。EIA和IEA都相信全球油价会在接下来的几年里上涨 (EIA 2011a, IEA 2010a)。这意味着虽然美国石油进口量在下降,但是实际上美国人花费在进口石油上的钱却反而增加了,然而石油在GDP中的比重可能略有下降。
作者: 彼得森国际经济研究所研究员 Trevor Houser 和Shashank Mohan
译者: 上海金融与法律研究院研究助理 李泽人