市政债发行即将破局 配套制度保障需先行

近日，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》（以下简称“规划”），为未来6年的城镇化发展勾勒出宏伟的蓝图。但要在6年内完成如此庞大的改革与发展，如何解决城镇化所需的巨额资金成为绕不开的一道难题。

为此，规划在沿承去年12月召开的中央城镇化工作会议提出的建立多元可持续的资金保障机制、建立健全地方债券发行管理制度等精神的基础上，在一些细节上作出了重要突破，明确要“建立规范透明的城市建设投融资机制。在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。”这也是官方正式明确允许地方政府发行市政债。

此前，市场各方一直呼吁放开地方政府发行市政债解决城镇化所面临的资金问题。中央财经大学财经研究院院长王雍君称，市政债主要用于相关的市政基础设施建设，往往可以形成优质的资产，具有良好的社会经济回报率，发行债券具有合理性和必然性，而且发行市政债在国际上也普遍采用。

允许地方政府发行市政债，在市场人士看来，这也是规划最大的亮点。规划明确提出允许发行市政债，是解决地方政府融资、化解地方债风险的一大举措，既可以降低中央财政的负担，同时也可以完善资本市场，降低地方政府长期依赖银行贷款所带来的银行体系风险。中诚信国际表示，相比于地方融资平台发行城投债而言，发行市政债对地方政府的要求更高，信息披露也更加透明，更有利于控制地方政府的债券风险。

但在紧凑的时间安排下，将市政债改革落到实处，仍面临诸多困难。分析人士指出，规划制定的任务多、时间紧、压力大，市政债发行牵一发动全身，需要有清晰的改革思路。在其他配套制度建设还未跟上时贸然启动市政债改革，可能会带来意想不到的副作用，从而让改革陷入停滞与争议中。

安邦咨询首席分析师陈功坦言，与注册制改革类似，市政债改革也面临着地方政府财务不透明、管理水平低，市场刚性兑付、评级形同虚设以及投资者存在较严重道德风险等问题。如何统筹市政债发行与完善配套制度之间的关系，将考验决策层的智慧。

对于地方政府在“完善法律法规”的基础上发行市政债，立法方面的突破无疑是一大挑战。陈功表示，立法突破包括两方面的内容，最关键的是《预算法》的修订，需要赋予地方政府自主发债的权利。陈功认为，未来市政债的发行应能够由地方政府自主掌握发债的额度与节奏，中央只负责备案，不负责背书。而在2012年过审的二审稿，重申了现行《预算法》中“地方政府不得自行发债”的规定，就更不用提需要自主发行的市政债了。另一项需要修订的则是《证券法》，要对市政债这一有价证券予以清晰地定位，明确各市场主体的权利与义务，并做好监管层面上的顶层设计。在以往，市政债在债市多头监管部门之间并未取得一致，而这需要通过立法予以最终解决。王雍君也表示，未来地方要想自行发市政债，还需要修改相关《预算法》或出台专门的法律才行。

而平衡债务压力则是推出市政债的约束条件。近年来，中国地方政府债问题不断，偿债压力沉重。据国家审计署发布的报告，截至2013年6月，地方政府负有偿还责任的债务总计10.89万亿元，加上或有债务的话，总额将达17.89万亿元。此次允许地方政府发行市政债，对地方政府而言，这也是在增加杠杆，而非当前所推行的“去杠杆化”。在存量地方债仍未给出有效解决方案，依靠银行展期与刚性兑付往后拖延的情况下，增发新的市政债反而会进一步加大地方债压力，引发连带的风险。陈功表示，相比于2~3年的地方债，期限或长达10年至20年的市政债可以在化解债务压力方面作出贡献，可以采取发市政债置换地方债的形式，将到期的地方债务逐步替换为期限更长、利率更低的市政债。“不过，这仍需要解决法律主体的问题。”陈功称，市政债的发行主体是政府部门和机构，而据审计署报告，目前只有不到30%的地方负有偿还责任债务是由政府部门和机构举借的，而以企业形式存在的融资平台公司则举借了37.4%。

此外，目前我国地方政府信用评级制度的空白也成为推行市政债的一大阻碍。专家认为，未来亟须建立起地方政府的投融资信用评级和偿债机制，健全市政债的风险和效益评价体系，以便有效防范财政风险和金融风险，建立债券市场推动实体经济发展的有效路径。