特大城市的人口综合服务之道

任远

近一段时期以来，人口综合调控和严格控制人口规模成为特大城市人口管理的重要工作。一些城市通过分解指标，以及各种“以业控人”、“以房控人”、“以证控人”等等调控措施加以执行。这些行政性的办法本身难以真正发挥“控人”的效果，而且这种反市场机制的人口控制，会强化城市内部本地人口和外地人口矛盾；不利于保障农民工在城市生活和发展具体需求和增进其生活福利；没有真正解决人口集聚和城市发展的内在冲突——城市需要从提高自身管理水平上来应对人口集聚对城市管理的压力。

人口综合服务是一种更加以人为本的对城市人口管理的思路，重新摆正了城市管理者和城市人口的关系。人口综合服务要求城市人口管理要为人口提供良好服务过程中的规范管理，以及通过更有效率、更加制度化的管理来提供高品质服务和增进居民福利。加强特大城市的人口综合服务和管理，强调为城市人口提供综合性的生活和发展服务，以及为满足不同人口群体的具体需求提供高质量的服务。

考虑到特大城市的人口增长主要是人口迁移和流动所带来的，以及非户籍流动人口在城市中的巨大数量和他们在基本公共服务上的差异性和排斥性，因此逐步增强对非户籍流动人口提供综合性的服务和管理是必要和迫切的。流动人口需要的综合服务不仅包括教育培训、健康医疗，也包括住房、保障、就业和创业等等。从加强人口综合服务的视野看，城市部门需要考虑的不是“以房控人”，而恰恰是通过更好的住房服务，帮助流动人口市民化和融入城市，帮助流动人口成为新兴的中产阶级，从而支持他们为城市创新和经济成长做出贡献。

在流动人口就业和“以业控人”上，城市部门需要考虑的不只是对产业项目的人口效应进行评估和限制劳动力就业，更需要考虑加强教育培训和人力资本投资，为城市劳动力不足提供替代性的劳动供给，支持产业结构的提升。在“以房控人”和包括教育、健康等公共福利供给上，城市部门需要考虑的不是强化福利的壁垒和排斥，而是要增强福利的开放性和平等包容。城市部门应致力于增加社会服务的供给能力，提供更加包容性和均等化的福利供给，在城市发展过程中逐步化解福利鸿沟和社会分化。

因此，人口综合服务和人口综合调控构成了两种不同的发展思路。城市化过程中的特大城市发展和管理，不是要控制人口的流动性，而是要支持和服务于人口的流动性。通过人口综合服务和管理才真正能够有利于城市成长、社会整合、流动人口社会融合，从而形成有秩序和有活力的城市。

随着流动人口在城市生活的逐步卷入，他们在城市扩展出不同的生活和发展的需求。而流动人口年龄结构的变动，在人口的不同年龄阶段也具有不同的服务需要，从学龄前儿童的幼托服务，到儿童教育、青少年健康、心理服务的需求，包括劳动年龄人口的就业服务、家庭婚姻服务，乃至老年人口的生活需求等，城市应该为不同人口的具体需求提供差别性的服务。流动人口本身的分化性，也需要为不同社会阶层的流动人口形成适当的需求应对和服务供给方案。同时，管理部门不仅要提供流动人口在城市就业和发展的相关知识和产业技能培训，也需要适应流动人口的返乡而提供相关现代农业、水利、农业经营管理、小城镇建设和运营等等相关知识，这些综合服务为流动人口在城市生活和发展提供可能性，也为流动人口回到农村和其他城市发展提供支持。因此更好的综合服务供给本身有利于适应人口发展的多样性，为流动人口创造更加全面的发展机遇，为城市人口迁移流动的动态性提供支持。

城市政府的主要担忧在于加强流动人口综合服务和管理会增加城市运行的社会成本，降低城市的竞争力，实际上人口综合服务是其对城市发展贡献的必要的社会再分配，而削弱了移民城市的劳动力积累和人力资本积累才真正会削弱城市的竞争性。人口数量、需求的不断增长和城市人口综合服务供给不足确实构成城市管理所面临的突出矛盾，而矛盾解决的方略不是要减少人口社会服务需求的数量，而在于要突破国有和事业单位对于社会服务的垄断性，进一步开放社会服务的供给能力、增强公共财政的民生福利支出，特别是政府基本公共服务责任更应该重视公平和普惠性服务。

与此同时，城市政府可以更加重视增强民间力量、社会力量、国际资本力量，提供包括教育培训、幼托护理、健康服务、居住住房、养老服务等等各类社会服务和社会建设，这不仅能从根本上增强各类社会服务的供给，扩展社会生活的空间，还使得巨型城市由于人口集聚所带来的服务供给扩张构成巨大的经济产业和发展机遇。

总之，特大城市发展和管理，应致力于加强人口综合服务和管理，而非简单地行政化地进行人口综合调控和控制总量规模。当然，完善人口综合服务和管理，需要一个渐进性的福利体制的配套支持，包括户籍制的改革、居住证体制的改革，以户籍和居住证为依托的财政预算制度、福利制度改革改革，以及社会事业和社会服务业改革。完善配套改革，才能帮助特大型城市积极应对城镇化过程中人口集聚的挑战，并在人口集聚过程中提升城市管理能力。

（作者系复旦大学社会发展与公共政策学院教授。专栏编辑吴英燕，工作邮箱：wuyingyan@wxjt.com.cn）