骆沙鸣：关于政府债务预算和风险预警机制的建议

我国政府性债务预算管理机制、风险预警机制

和还债机制亟待建立健全

骆沙鸣委员

最新数字显示全国各级政府负债约20万亿元，在风险总体可控区间，适度举债对于国民经济发展所起作用是积极的，但勿成“习惯性动作”和经济运行中过多话语权的魔棒。我国目前政府地方债已占GDP26.7%，债务率130%……但我国新型城镇化与公共服务设施固投的资金需求量大，且由于地方政府性债务已进入还贷高峰期，国家对土地管理政策的趋紧，土地出让收入增幅下降，用土地作为债务担保难以为继。国家审计署对部分地方政府债务变化“抽查”显示，地方政府债务增长率仍以二位数攀升，其是否安全可控值得共同关注。因为地方政府非合格的市场主体，仅以政府信用作隐形担保非常危险，再加上地方政府债务对土地出让收入的依赖程度较高，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。负债结构不尽合理，还债期限逼近，经济增长放缓，财政增收乏力，政府性债务分布不平衡，融资平台公司举借多，债务率较高。举债管理不到位。使得地方政府债务出现系统性风险可能性累积放大，所以我国各级地方政府应变要我做为我要做地来做好地方债务融资的预算管理监管使用和规范地方债务融资平台，按照“负债有度、管债有规、偿债有源、举债有责”的原则，建立健全各政府债务预算管理机制和风险预警机制与债务化解机制十分必要，真正使各级政府债务风险总体能控。建议如下：

1、我国各级政府应将地方性政府债务这笔账盘点清楚，将国际金融组织贷款和高校债务等均纳入预算管理的政府性债务。明晰家底，建立台账，明确每年度还债峰值额度，未雨绸缪。建立可资采信的相关数据库。逐步使各级“隐性债务”成为“阳光债务”，实行政府债务集中管理制度，对政府举债资金来源，发债额度等实行备案管理，改革行政监管体制，强化行政导向作用。做好顶层设计全国一盘棋。应收放结合、疏堵并举，解决好存量与增量关系。运用行政机制与市场机制处理好一般责任债与收益债比例。从省级和副省级政府始试点开展地方政府发债，对债务资金使用进行绩效评价，提高收益利用债效率并尝试变部分地方政府债为企业债。

2、要完善举债工作规划、流程和预警机制，逐步将政府性债务纳入全口径预算管理，强化“借、管、用、还”一体运作，确保“借得到，用得好、还得了”。提升政府债务审计预算真实性、时效性，并进行动态化、常态化审计，通过审计强化和规范债务管理，更好防风险、增效益、建制度。建立科学决策风险预警机制和资金收益评估机制。风险预警指标体系应包括负债率、偿债率和利息支出率、资产负债率等。稳步推进预算信息公开，先对人大代表、政协委员公开相关信息，并向社会申请公开相关信息。尤其是县级以上各级人大及其常委会应支持政府进一步建立健全举债融资机制、风险预警和应急处置机制等政府性债务管理制度，应避免财政预算的随意性、决算超预算的高弹性、过度负债的盲目性和资产评估的虚高性等问题。将政府性融资按财政资金要求管理，加强地方融资平台举债担保、债务资金情况的检查，完善隐性债务风险防控机制，缓解债务风险，着力防控和化解债务风险。

3.应厘清政府职能边界、厘清政府与市场的关系，明确界定政府职能和财政支出范围，调整和重建政府与财政关系，建立与各级政府实力相匹配的财权与事权匹配体系，优化财政支出结构，提高财政支出绩效。在全面深化改革中，深化财税体制改革着力解决财权与事权不对称等造成地方政府债务累增顽疾。如中央政府应对各地的进城务工人员子女接受义务教育实行按学籍供给的统筹转移支付力度，真正体现财政公共性，消减举债冲动和压力，因地制宜地按照债务率、偿债率、逾期债务率、综合财力、年末债务余额等指标建立预警检测指标，实行必要的债务供给管理。

4. 应在我国平稳较快的经济增长与科学发展中解决历史欠债，化解存量，控制增量、滚动管理，优化债务偿付等级，杜绝转移债务，优化政府债务结构（期限结构、债权人结构、计价标准结构等）。优先做好非国有银行的高息债务置换工作，适当延长（5-10年）公益性基建所产生的债务偿还期限，优化整合政府融资平台的资金、资产、资源，提升平台造血功能与收益水平，充实偿债基金，注入经营性资产盘活政府优质资源。短期应控制债务增量，使非公益基建由市场承担。各省市县政府应有序科学推进海陆资源的有偿使用，以资源使用收储和使用权招拍挂，以及通过改革创新使公共基础设施证券化，探索盘活政府优质资产的偿债能力等来有效提升各级政府还债能力。政府考核指标体系中应加大新增债务的指标权重，增加债务管理、约束，使其成为地方政府及党政领导干部任期经济责任审计的重要内容。推动“五位一体”的绿色发展、安全发展和可持续发展。

5.加强各级政府债务督查督导工作。财政、审计、监察等部门应加大实时信息共享，形成联网监督，防止监督碎片化、滞后化。应加大对违法违规融资行为和违规担保承诺行为的制约、监督和查处力度，对限期不改以及弄虚作假、虚报瞒报政府性债务统计数据及举借债务未按程序审批，债务资金未按规定用途使用等相关情况的，要依法依规追究有关单位和责任人的责任。加强对举借债务的事前审批、事中监控和跟踪问效。充分发挥财政部门监管优势，健全责任分解、检查监督、责任追究和审计建议的完整链。加强债务监督的长效性和独立性，提升督导检查的前瞻性、严肃性和权威性。