民建中央：控制政府投资项目概算

民建中央关于控制政府投资项目概算的提案

随着我国城镇化步伐加快，城市基础设施建设成为地方政府投资的重头戏。在造福于民的同时，大规模的城建项目致使财力有限的地方政府不得不举债建设，导致债务风险。根据审计署2013年公布的数据，36个审计地区中有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高达189%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%，已远远超过60%的警戒线。值得重视的是，在地方政府城建项目投资中普遍存在“概算超估算、预算超概算、决算超预算”的顽疾。地方政府居高不下的城建投资规模和“政府投资逢建必超”的叠加将加大地方政府债务的风险。在充分保障城市建设健康快速发展，切实改善居民生活环境的前提下，为有力防范政府债务风险，保证国家经济安全，必须采取有效手段控制政府投资项目的概算，防范地方政府债务风险。

为此，我们建议：

1.完善代建制，建立市场化的政府投资管理体制。通过法律法规的形式明确政府投资项目建设过程中各参与主体的条件、责任和权力等等，并以法律条款、经济合同约束政府投资项目管理单位、法人单位、设计单位、咨询中介机构、财政部门、发改部门等单位的责任和义务，防止管理单位或使用单位本身的投资扩张冲动，充分发挥代建制在解决政府投资所有者缺位和概算软约束方面的制度优势，进而通过招标制建立起出资者、代建者、使用者之间的市场契约关系，从根源上解决超概算问题。

2．加大管理力度，建立全过程工程造价管理制度。由于工程造价是建筑工程的经济、技术与管理结合的价值体现，表现出较强的技术性特性，因此，政府投资项目迫切需要建立由造价工程师主导的全过程工程造价管理制度。在代建制下，委托造价工程师实施全过程的造价控制，在技术、经济方面统筹、协调各方行为。

3.构建有效的政府投资造价监督管理体系，实施全过程监管。理顺政府各部门的监管职责，建立定期沟通平台；建立起一整套从投资概算、初投概算、施工图预算、中标合同价到工程结算的全过程投资公示制度、考核制度、责任追究制度；大力推行限额设计，以批准的投资概算为限额，实行全过程的规模控制；加强合同的审查，保证合同的合法完备，加强合同履行的监督检查，及时发现问题，及时纠正；引入决算第三方审计，不经过审计，不得办理竣工决算和支付工程尾款；超概算限额需要重新报人民代表大会审议；逐步实施政府投资项目的招投标、工程变更、决算审计三个重点环节的监督结果向人民代表大会报告；引导招投标市场自律,实施招投标违法行为记录公告,统一企业诚信状态发布平台。最终形成全过程、全方位、系统的政府投资造价监管管理体系。

4．建立配套的责任追究问责制度，重点打击政府投资领域的腐败行为。建立经济层面与法律层面相结合的责任追究机制。一方面，要强化项目合同的法律责任，对高额的政府投资工程实行第三方保函制度,即对造价在一定金额及以上的政府投资工程招标项目,要求提供合同金额的50%至100%的保证金,同时须有商业银行或保险公司等作为第三方担保,从经济上督促投标方履约；同时在合同中引入造价控制惩罚机制，对高估冒算提高工程造价要采取相应的处罚措施。另一方面，对因管理不善、失职渎职、擅自扩大规模、提高标准、增加建设内容、签订“私下合同”、故意漏项和报小建大等原因,造成调整概算超过原批复概算,进行责任追究，对违纪违法行为移送纪检检察机关追究责任，提高政府投资项目概算监督的威慑力。