环境商会：市政公用事业PPP机制进展及建议

1.PPP 概念

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，形成一种伙伴式合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务。PPP 反映了更为广义的公私合营长期关系。1997 年起，国际上逐渐开始用 PPP 来表示项目融资在自然资源开发、基础设施、公用事业和社会事业项目中，政府与企业密切合作，由社会资本(含外国或本国国营或民营资本)参与提供传统上由政府独自提供的公共产品或服务的模式。PPP 模式反映更为广义的政府和企业的合作关系，更强调政府在项目中的责任(提供公共产品和服务)和参与，更强调政府与企业的长期合作与发挥各自优势，双方共享收益、共担风险和社会责任。PPP 模式没有标准做法，发达和发展中国家会根据政治、经济、文化、金融和法律环境作适当的调整，涉及企业对公共产品或服务的设计、建设、融资和经营各阶段或全过程的参与。决定 PPP 模式的要素有很多，包括基本模式、应用行业、私有化形式、合作关系类型、支付方式、合同类型、设施类型、工程类型、项目类型等。

PPP 模式在全世界的应用领域和程度也非常不同，发达国家主要用于涉及民生的公用事业设施和服务，主要有教育、医疗、监狱、污水垃圾处理和公共建筑等公共服务领域。而在对基础设施有巨大需求的发展中国家，PPP 模式多应用于能源、供水和交通等领域。PPP 模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。这种模式需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度。不是所有城市基础设施项目都适宜商业化，应该说大多数基础设施是不能商业化的。由于世界各国意识形态不同，且处于 PPP 发展的不同阶段，各国或国际组织对 PPP 的分类有十几种。广义 PPP 可以分为外包、特许经营和私有化三大类。第一类，外包类项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类 PPP 项目中，私人部门承担的风险相对较小。第二类，特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。第三类，私有化类项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类 PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门承担的风险最大。

2.国外发展情况

世界各地对 PPP 的定义也有很大不同，其内容和目标也随各个国家的特定背景和各自的关注点而变化。有些情况下，PPP 指政府将其职责外包给企业，政府和企业共同分担风险以获得公共产品和服务领域所期望结果的各种安排。例如，2003 年由德国联邦交通、建设及房地产部(BMVBW)颁发的“公共房产中的 PPP 联邦报告：第一部分指南”中对 PPP 的官方定义为：“PPP 这个术语专指长期的、基于合同管理下的公共部门和私营部门的合作以结合各方必要的资源(如专门知识、经营基金、资金、人力资源)和根据项目各方风险管理能力合理分担项目存在的风险，从而有效地满足公共服务需要。 而经济合作与发展组织(OECD)认为目前 PPP 最成”熟的两个国家之一的澳大利亚(另一个国家是加拿大)在其“全国 PPP 指南”中对 PPP 的定义则更为广泛：“PPP 是政府和私营部门之间的长期合同，政府支付私营部门代表政府或辅助政府满足政府职责所提供的基础设施和相关服务，而私营部门要负责所建造设施的全寿命期可使用状况和性能。”

英国：1979 年，英国保守党撒切尔夫人的政权为了减少公共支出开始探索私营主导融资(PFI) 制度，并率先推动吸引私营资本的一系列措施，成为世界上其他国家研究和应用 PPP 模式的典范。英国目前主管 PPP 的代表机构是财政部，并采用财政部与财政部专设任务小组共同负责和指导 PPP 模式的实施，任务小组是 1997 年在财政部下专为 PFI 的推广应用而设立的，旨在给政府机构和私营部门提供咨询和指南。在法规方面，英国并未出台专门针对 PPP 模式的法律，一般指导 PPP 模式实施的是政府的相关政策和指南，但比较细致，例如，在项目模式决策方面，英国采用公共部门比较基准(PSC) 和物有所值(VFM)的原则选择和评估 PPP 项目。

日本：为了推动公共部门的财政改革，为民间企业提供更多的投资机会，日本在 20 世纪90 年代就对 PPP 进行了实质性的探索并取得了显著的成绩。《关于充分发挥民间事业者的活力来促进特别设施整备的临时措施法》(简称民活法／PFI 法) 于 1999 年 7 月制定，同年 9 月实行，正式成为建设——移交——租赁(BTL)项目的法律指南。日本负责管理 PPP 项目的政府部门是总理室(由总理任命的专家组成小组)，负责主要政策的制定及项目实施者的选择。日本 PFI法后来停滞不前的主要原因是在与道路法、下水道法等法案的冲突上，后者一直不允许民间企业成为这类项目的主体。2011 年 l2 月 1 日施行后，PFI 法的适用范围扩大到租赁住宅、船舶、飞机等运输设施及人造卫星等。此外，医疗设施、城市公园、下水道、铁路、港口等方面也可以设定特许权。为了修订法律制度方面对 PFI 法应用范围的限制，在法律上真正确立 PFI 法的地位和推广应用，日本还设立了活用项目推进委员会等，制定了公务员派遣制度和民间提议项目制度等。

韩国：韩国政府于 1994 年 8 月制定了《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》，引入 PPP 模式。跟其他国家一样，政府一般负责项目的计划、评估、审批、支持，民间部门负责设计、建设、融资、运营，通过政府和民间的持续合作为项目的全过程提供公共基础设施和服务。韩国初期的民间投资项目大部分是公路、铁路等，采用的也大多是建造——运营——移交(BOT)，但后来韩国逐渐参考了英国和日本的做法，于 2005 年 1 月修订法律《社会基础设施民间投资法》以后，韩国引入了 BTL 方式并大力推广，将民间投资项目的范围大大扩大。为了通过综合系统的管理提高国家基础设施发展的效率和透明度，韩国在法律上明确了民间投资项目的管理机构， 1998 年设立了韩国民间基础设施投资中心(2005 年更名为韩国公私基础于设施投资管理中心 PIMAC)，统一负责管理民间投资基础设施的有关事宜，以统一标准向项目利益相关者提供服务，包括项目评估、可行性研究、资格评审、招标和评标、技术和行政支持等，结束了以前的混乱状态和不便之处，成为韩国公共基础设施投资管理的唯一窗口。

3.中国市政公用事业进展情况

20 世纪 80 年代以来发展中国家陆续采用了 PPP 模式，将外资吸引到本国的道路、铁路、电站、污水处理等公共项目中，取得了良好效果。我国在 20 世纪 80 年代开始应用 PPP 模式吸收外商对基础设施领域的投资，国内第一批由私营/外商资本参与的项目是 1984 年采用建设——拥有——运营(BOO)方式投资建设的广州市佛山柴油发电厂，采用中外合作建设的广东大亚湾核电站以及采用 BOT 方式建设的深圳沙角 B 电厂。随着中国经济快速发展和城市居民消费升级，基础设施对经济发展的瓶颈限制再次凸显出来，能源、交通及其他公用设施短缺，政府财政无法满足巨额投资需求，因此为民营资本以 PPP 模式参与基础设施投资建设提供了良好契机。

2002 年 12 月建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》后，中国城市水业市场化改革加快，相继出台的《市政公用特许经营管理办法》和《关于投资体制改革的决定》，促进了各地供排水等水务资产进行全面产权改革。我国污废水处理行业进入高速发展期，产业规模、产业结构、技术水平和市场化程度得到大幅提升。例如 2003 年，国外投资商法国威立雅水务与嘉里公用事业公司联合体通过了总投资 3.75 亿元的北京市卢沟桥污水处理厂项目一期工程招标，获取了污水处理厂 20 年的专营权。近十年来，我国水污染控制和水污染治理行业已经进入全面推进和综合整治的新阶段。污水处理行业整体处于快速成长期，主要表现在污水处理能力迅速扩张、污水处理率稳步提高、污水处理量快速增长等。我国 1998 年向生活垃圾处理等城市基础设施建设发放国债，支持了一大批生活垃圾处理设施的建设。2002 年以来，市政公用事业的开放政策、投资体制改革政策、特许经营政策的出台和实施使民营企业和外商等多种资本和力量也开始积极活跃在垃圾处理领域，主要是以项目融资的方式建设垃圾处理场和垃圾焚烧发电项目。例如，国家发改委批准建设的北京市首个现代化大型生活垃圾焚烧厂，也是目前亚洲单线处理规模最大的垃圾焚烧厂——北京市高安屯生活垃圾焚烧厂一期，2002年由金州环境集团负责投资、建设和运营，特许经营期为 30 年，每年可焚烧 53.3 万吨垃圾。在促进社会资本投资市政公用事业方面，国务院 2005 年发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》 (简称“36 条”)，2010 年出台了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(简称“新 36 条”)。根据世界银行最新数据，国务院“新 36 条”出台以来，我国民间投资占城镇固定资产投资的比重明显扩大，表明“新 36 条”鼓励民间资本进入这些领域的政策已经开始发挥积极作用。虽然相关政策相继出台对 PPP 模式应用起到了促进作用，但在实施过程中还是出现了诸多问题。

我国到目前为止还没有正式的法律管理 PPP 项目，只是通过“36 条”与“新 36 条”等政策和规定来引导民间资本投入到基础设施建设，因此法律层面仍有较大风险。如地方政府相关规定与中央相悖，PPP 项目税收、收费等优惠政策与相关法律冲突，对资本性质和贷款的限制打击了民企、外商投资的积极性。受制于当前中国所有制体制的限制，市政公用事业推行 PPP模式进展缓慢。作为 Private 的参与方，国资委控股央企及国企以 PPP 模式开展基础设施项目时，普遍要求参股超过 50%避免国有资产流失。环保上市公司通常也倾向控股项目公司以便合并财务报表。作为 Public 的代表方，部分地方政府也要求掌握话语权和主导权，绝对控股以保证监管。在双方互相角力无法妥协的情况下，公用基础设施市场化进程迟缓。而私营企业在与地方政府合作 PPP 项目过程中，即使没有控制项目的需求，但鉴于地方政府对污水和垃圾处理项目补贴资金十分有限，且调价周期滞后于运营成本上涨周期，项目财务收益不佳也抑制了企业参与的积极性。

4.建议

4.1 简政放权，减少行政流程PPP 项目涉及众多法律关系和主管单位，目前我国没有统一的 PPP 项目主管部门，导致项目审批程序复杂、责任划分不清。发改委、住建部、交通部、国土资源部、财政部等多个部门对 PPP 项目的各个方面都有控制权，政出多门，流程复杂，导致项目决策、管理和实施效率低下。建议地方政府指定机构或部门专门负责 PPP 项目工作开展，使项目管理系统化、规范化，不仅便于公私合营双方谈判，也可避免政府部门内多头管理、工作互相推诿、项目操作程序不规范的弊端，有利于以 PPP 模式推进融资项目。目前，由于僵化、复杂的审批程序，企业往返于建设规划、土地、环保、水务、发改等地方部门申报一个 PPP 环保项目的审批或核准流程时间大约为半年，严重阻碍了项目进程，客观上增加了项目的财务成本。我国各级政府应将政策和权力放开，政府部门应更加关注法律法规的制定、项目评估框架的搭建和评估制度的完善、监管机制的建立等环节，放开项目评估和过程控制，充分发挥 PPP 模式在提高公共产品和服务水平、高效率的作用。

另外，也由于 PPP 模式混合所有制属性，利用国有资金决定了项目必须采用公开招投标形式确定承建方，而投资参与此 PPP 项目且具有建设运营能力的私营部门在多重因素影响下并不一定能中标项目，评标标准为合理价中标时规范化运营企业无法得到项目，最低价中标时又无法满足资金回报要求，客观上造成了出资却无法获益的事实，压制了社会资本参与市场化改革的积极性。

4.2 加强财务监管

PPP 模式原则在于发挥各自优势，私营机构无法完成或不愿承担的工作由政府实施，其余由私营机构负责。政府监管公共产品的价格、质量及服务，双方合理分担项目风险和收益。PPP模式本质上改变不了市政公共基础设施需要资金投入以维持建设和运营的社会公益属性。对于政府来说，通过市场机制运作基础设施项目并不表示政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中，政府还需要继续投入一定资金以维持基础设施的稳定运营。但是政府方以 PPP 模式建设项目的投入要小于传统方式投入，两者之间的差值即是政府收益。对于企业来说，由于资金、技术、管理水平的优势，在环保设施的全生命周期过程中，能显著降低环保设施的总投资成本和产出优质环保产品，并取得合理利润。

针对水务项目，国家相关文件已有要求综合考虑上游水价以及供水企业合理盈利、改善水质和管网改造等因素，在审核供水企业运营成本基础上，合理调整城市供水价格。但是城市供水价格是由所在地城市人民政府或省、自治区、直辖市价格主管部门确定，一般综合考虑当地水资源短缺状况、供水企业经营情况、社会承受能力、价格调整时机等因素。由于上述因素，部分城市存在供水价格调整不及时，供水单位出现亏损等情况。中央政府应充分考虑城市供水经营成本变化和供水企业经营的实际状况，指导各地政府及时合理调整城市供水价格。当前住建部等相关合同范本虽有关于调价因素的条款，但可操作性不强，各地相关系数无法确定或滞后公布，建议改进测算公式或根据地方 CPI 指数、电价等参数及时调整水价。

此外，中央应加强地方政府对财政资金支付污水及垃圾处理项目进度情况的监管，保证基础设施有稳定的运营费以持续正常运转。当前，水务 PPP 项目存在长期催缴欠款的普遍现象。地方政府挪用财政专项资金并非个案，建议中央或地方将维持市政设施正常运转的财政资金打入第三方支付帐户作为保证金，及时支付公用事业服务费用。最后，社会公众通过向城市政府缴纳税费，已承担了城市基础设施建设义务，政府有责任将征收的税费用于城市供水和垃圾处理等城市公用基础设施的建设维护。但当前多数城市政府仍要求供水企业自筹资金进行城市新水源地开发建设、供水管网建设与增能改造投入等。地方政府财政、发展改革（价格）等部门应从地方财政预算中按一定比例固定城市基础设施的补贴资金，尽快建立水价补贴补助机制的具体形式及标准。

4.3 明晰边界与责权分配

目前我国政府对 PPP 项目的管理存在着法规制度缺失、政府权责划分不清、管理效率不高等问题。中央部门针对 PPP 项目所颁布的政策、规定，地方政府落实不到位，民企或外资投资风险较高。在很多国家特别是发展中国家，由于履约及执法不佳（特别是地方政府和国营企业），仅靠合同来分配和管理风险还不足以规避法律风险，必须采用细致和积极的方法设计项目和合同结构、协调参与者之间的关系，以使政府及国营机构和发起人之间利益一致或共享，从而避免冲突和减少风险。

居民供水与污水处理收费价格与地方政府支付给水务企业的服务价格应遵循两套标准。我国建国以来的福利水时期，居民水费总额就不足以维持市政供水及污水处理费用，公用事业性单位受到中央及地方财政资金支持得以运转。而自 2003 年市政公用事业引入市场化机制后，即使水价提高也难以改变社会征收水费总额少于水务设施建设运转费用的现实，可以预见在未来几十年内两者也未必能够实现盈亏平衡，差额只能来自于各级财政资金。究其本质，在改制前国家划拔给事业性单位的土地厂房财政资金等显隐性补贴，用于社会公众基础设施福利和人员劳务，改制后国家各级财政资金补贴用于社会城镇生活工业用水及水务企业的合理收益，区别仅在于由私营部门代替了原有事业性单位从事基础设施的建设和运营。但是取消土地厂房划拔后，私营部门只能将隐性成本打入水务服务价格，造成了水价垃圾处理费的逐渐提高，实际上是国家各种补贴社会公众的显隐性福利逐渐消失的结果。其实，只要剥离开土地、供排水平管网等非经营性资产为国有资产，一方面不会出现国有资产流失，同时这部分资产也可作为国家提供给社会公众的隐性福利不计回报，而私营部门仅从事环保设施运营改造等经营性资产建设或提供服务，在当前严格的成本审核监管机制下，通过协商按照一定定价公式或标准确定服务价格，以实现合理的项目固定投资回报率（8%以上）。地方政府的基本责任和义务是进行市政基础设施建设以改善地方环境和人民生活水平，私人组织本质不可能全部承担改进社会民生的重任，只有明确双方责任和相应义务的前提下，公私双方才可以长期合作实现双赢。

另外，由于我国关于 PPP 项目的法律法规不够完善，而 PPP 项目所涉及的法律法规又极多，地方政府由于换届或历史遗留问题而朝令夕改，采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，极易增加 PPP 项目的正常建设和运营风险。建议相关部门加强履约风险的控制，创造良好的投资环境，吸引更多社会资本推动市政公用事业发展。

我国基础设施长期以来都是由政府财政支持投资建设，经国有企业垄断经营。但是，随着社会经济日益发展，现有基础设施已经越来越不能满足人民生活发展要求，而且政府投资在基础设施建设中存在的浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多弊病，同时，国家对基础设施存在着巨大的投资需求，光靠政府财政投资也显然难以满足，而政府大量持续的发行国债或者借贷银行资本，会增加中央地方政府财政债务风险，也并非长久之计。积极吸引民间资本应用 PPP模式参与基础设施的建设，并将其按市场化模式运作，能有效的减轻政府财政支出的压力及提高基础设施投资与运营的效率。所以，PPP 模式是适应我国基础设施建设现状的项目运作模式，应作为推动国家“新 36 条”的重点工作加以充分落实。